解決房屋問題的第三條路

信報財經新聞

A25  |   時事評論  |   By 鍾知途  |   2014-07-31 

 

在7 月24 日的立法會房屋事務委員會上，近百團體要求恢復租務管制，以紓緩基層家庭的租務負擔。不少經濟評論員和地產代理則保持一貫想法，認為租管帶來的問題多於好處，其實，他們的說法只不過是強化政府一向側重的置業投資和公屋發展之路，而忽略發展穩健的私人住宅租賃市場，令租客成為這些房屋政策紕漏的犧牲品。故此我們有必要從整體房屋市場的角度了解當前房屋問題的癥結，藉以研究第三條可提供和可負擔房屋之路。 一、投資炒賣主導房市 表面看，近數年的租金飆升與房屋短缺的關係十分密切，但對香港這個投資主導房市的城市來說，投資炒賣和外圍因素才是租金狂升狂跌的主因。 香港金融研究中心的一份報告曾分析由1980至2011年的租金變動，發現投資回報的差距和金融危機才是租金變動的主因【註】。換言之，當其他投資的預期回報（包括樓宇、股票或債券買賣等）比租金收入愈高，業主愈傾向出售物業套現，或把資本投放在股票或債券市場，造成租盤減少。 即使新業主選擇出租物業，但因置業成本高，他們便不得不加租。買樓投資，累積財富沒有錯，這卻令一眾租戶承擔這些投資炒賣的結果，這又公平嗎？ 不少人說增建房屋才能解決房屋問題，而政府剛剛公布未來四年將有7.8萬個潛在一手私人住宅單位的供應，估計平均每年成落1.57萬個單位，相信樓價和租金有望回落。不過，這個供應能否滿足不斷增加的需求，令樓價和租金逐步下滑？而跌幅又有多少，同樣存疑。 不要忘記，政府和地產商眼見回歸後的七年私人單位落成量達2至3萬多，而物業資產值卻大跌，這樣又怎會雷厲風行大增供應而重蹈八萬五房策的覆轍？即使建屋量如期增加，也不等於租盤量增加，業主仍有決定物業去向的選擇，如把單位轉為賓館或空置單位待價而沽。故我們不能簡單放大樓宇供應對租金的影響，而忽略理順租務市場的發展。 二、房策傾斜置業炒樓 由八十年代至今，政府一直以鼓勵置業為房屋政策目標，強調置業階梯——即盡早置業，往後再買更優質的物業。至於長遠房屋策略只討論公營及私人房屋的供應，從不過問出租物業的供應問題，故此私人出租房屋只是香港房屋市場的剩餘產物。 不同的是，回歸前的房屋政策可提供多種住屋選擇，包括房委會或房協的出租房屋、居屋、夾屋及非資助私人樓宇，以滿足不同收入階層的需要。相反，自1998年金融風暴後，政府停建居屋、房協失去提供其他資助房屋的角色、市建局加快清拆舊樓等等，令中低收入人士全被推進私人市場，向發展商買樓頓成唯一的理想選擇。 相反，租樓則視為次等選擇，故此政策一直忽視私人租務市場的存在和角色，就連相關空置租盤的數字亦欠奉。2002年政府撤銷租管，純為刺激樓市，減低業主收回物業作其他投資用途的成本。然而，在沒有租管的年代，私人租務市場並沒有得到健康發展，新增樓宇量一年比一年少，空置率更跌破自然空置率4.35%，拖欠租金和舊樓失修亦沒有消失，這可從香港業主會網的黑名單見到，遑論增加業主出租物業的信心，相反部分業主寧可空置物業或「租」予親戚。 儘管租樓不是政策目標，但它畢竟是普羅大眾的其中一項住屋選擇，養活30多萬住戶，佔整體房屋供應大約14%。在現時房屋供求失衡下，樓價和租金高企，租戶不但捱貴租，尋找適合租盤亦很困難。地產代理只勸稍有積蓄的人及早置業，而地產商則為滿足置業需要，不惜興建只有百多呎的「時尚房」。不少人眼見樓價只升不跌，便借錢入市，替地產商打工二三十年，生活全受綑綁，成為香港業主會所稱的「樓奴」。有些業主為求鬆綁，惟有以高租金放盤，把他們部分的置業負擔轉嫁租戶。業主沒有錯，但為何租客須為此買單呢？ 三、缺漏的公屋發展 無獨有偶，公屋供應亦同樣嚴重短缺，房署剛公布今年新增建屋量比上年度少逾一半，低收入家庭可以申請公屋，但等上樓卻遙遙無期；即使政策承諾於2018年起，每年增建20000個公屋單位，但房署的扣分制對近12萬非長者單身申請者設下諸多限制，每年編配予非長者單身人士的名額只有2000個；35歲單身人士更要等十年或以上的時間，這群人可以怎辦！ 更嚴重的是，當社會不斷催迫政府加快增建公屋，政府不惜開展沒有完善規劃的發展項目，最後只會製造多幾個「天水圍」這類規劃失當的新市鎮，造成更多社會問題。 發展私人租賃市場 過去政府一直側重透過置業投資和公營房屋兩條支柱去解決香港的住屋問題，實在嚴重忽略市民對租屋的需求；而且這方面的需求有增無減，實有必要重新釐定私人住宅租務市場的角色，正視其發展，並予以規管。租管，不只幫助受壓的租客，亦應保障小業主的權益，倘若有效執行，它不但可打擊欠租的租霸，更可確保小業主長遠有穩定的租金回報。  不少人覺得恢復租管，業主便會封盤，但實情卻是，有了適切的租管，例如提供較長年期的租約、限制終止租約的條款、設立合理的加租幅度機制，雖然會減少那些短線投資的業主出租物業，但卻增加一批重視長遠投資的業主，他們每年可以按通脹、維修、經濟損失（如按揭利率的上漲等）等成本，或長遠租金升幅的比例加租。長遠而言，這種安排亦有助穩定樓市。 此外，政府不能像以往般只銳意增加樓宇供應，而忽略增加租盤量，這方面可參考海外國家的經驗（包括德國和澳州），推行鼓勵出租物業的稅務優惠等措施。市建局和房協不妨利用部分復收的土地興建出租物業，交由熟悉物業的非牟利機構代租代管，以協助不同階層改善居住環境。 民主黨最近亦提議把未補地價的居屋、出售公屋鬆綁出租，所得的租金由業主與政府分攤，雖然這有房屋商品化之嫌，但如果重設租管不是短期措施，這未嘗不是一條提供可負擔房屋的出路。同時，這亦可減少這類業主因非法出租物業，給某些租客脅迫下故意拖欠租金的風險，否則這些「租霸」案例繼續成為業主會批評租管的口實。 最後，政府還須強化業主對租管及出租物業的信心，設立處理租務糾紛的中介機構，或考慮發展如台北市的「空閒住宅政府代租代管計劃」，由熟悉物業和租務的非牟利機構或社企協助代租代管，以減低並解決租屋糾紛，提高業主出租的意願。 的確，租管不是解決房屋問題的萬靈丹，但它卻是規範及發展私人住宅租賃市場其中一環，若配合其他政策配套，長遠而言，私人住宅租賃市場可成為長遠房屋政策的的第三條支柱。 【註】Wang, Honglin, Chu Zhang and WeihangDai. 2013. Rental Adjustment and Housing Price:Evidence from Hong Kong's Residential PropertyMarket, Hong Kong Institute for Monetary Research.

重設租管 完善私人住宅租賃市場

信報財經新聞        A18  |   時事評論  |   By 鍾知途  |   2014-07-23                最近，不少團體重提恢復租務管制（下稱「租管」），以紓緩中低收入階層的租務負擔。不過，經濟評論員普遍認為租管只會令業主成為受害人，而且帶來的問題比好處多，包括減低業主出租及維修物業的意欲、誘發實施租管前的加租潮等等；他們認為政府應大量增加房屋供應，才是長遠解決現時房屋短缺之策。 可是，這些評論卻忽略一點——政府一直不重視發展私人住宅租賃市場，而租管正正是協助規範和發展這個市場的一環。租管的影響，除了視乎它的設計，還要看看其他支援私人住宅租賃市場的配套是否足夠，以及此一市場與其他投資活動的關係。現在我們不妨先看看德國如何透過發展大規模私人住宅租務市場，以穩定樓價和房屋供應，藉此突顯香港正面對三大房屋問題。 業主租客 受惠租管 二次大戰後的西德，房屋嚴重短缺，遂開始實施第一代限制租金水平的租管，並大量興建社會房屋；同時亦透過訂立房屋法推行一系列措施，包括貸款、直接補貼、稅務優惠等，以鼓勵發展商增建私人出租房屋。此外，政府又透過稅務優惠，如「物業折舊免稅額」及「房產負扣稅」減低業主的物業稅，以鼓勵他們出租物業。為了遏止物業炒賣，政府實施「資本利得稅」減低業主在置業後兩年內轉售物業的意欲，房屋量因此而大增，第一代租管故逐步取消。 七十年代，由於物價上漲，租金高企，西德政府於1971年通過第二代租管，包括提供無限期的租約、限制終止租約條款及規定加租後的水平不可高於同類單位的租值，以保障租戶免受迫遷，但業主可自由擬定新租約的租金。直至1980，房屋供應不足，政府為了刺激建造業發展，於是提高稅務優惠及放寬租務管制（例如提高加租幅度的上限、加租與消費物價指數掛），以增加出租房屋的供應。相反，社會房屋逐步減少及私有化。 到九十年代，東西德統一，房屋又再短缺，政府向1980年前落成的出租樓宇收緊加租的幅度，同時透過增加貸款及稅務寬減鼓勵房屋的投資；及後，政府把三年加租不得多於20%的機制普及至所有出租房屋，並減低終止合約的通知期至三年。往後，德國政府建立更客觀的「市場租金指標」，規範業主訂定租金時要接近平均「市值租金」；又鼓勵業主提高樓宇的質素，令維修成本可成為免稅額，減輕業主稅務負擔。 2000後，德國政府為了穩定樓市，遂修訂資本利得稅，向置業後十年內轉讓物業的業主徵稅，以減低物業的炒賣。由於現時出租房屋充裕，政府遂加強協助業主把出租物業現代化，故立例規定若業主進行大型維修及增加節能的設施，可額外加租，上限為維修成本的11%，以提高出租樓宇的質素。 在政府大力發展私人住宅租賃市場下，2010年，德國的私人出租房屋佔整體房屋達52%，私人自置物業佔44%，社會房屋僅佔4%。德國的私人出租房屋不像香港只照顧低收入及沒有能力置業的家庭，還會滿足那些需要長租約的中年及長者住戶的需要。 此外，德國人沒有置業階梯的觀念，他們相信租樓亦可以改善居住環境。由於市場已有足夠的優質租盤，加上置業成本高，德國的樓價一直上升緩慢，這亦減低樓宇的炒賣。對一般業主而言，投資房地產的主要目標是長遠投資及解決退休的問題，非短線炒賣，因此業主與租戶對租管並不反感，相反它造就了一批重視長遠投資回報的業主，而租戶亦受惠於這種穩定的租住環境。 德國的租賃市場承托逾半成的房屋需求，全賴政府對房屋租賃市場的銳意發展和規管，並適時調整租務管制及其配套措施所致；相反香港卻走一條只倚重置業投資及公屋發展之路，忽視私人租務市場的存在，造成以下三大房屋問題： 一、房策側重置業 自1987年長遠房屋政策起，由殖民年代到回歸後，政府均以鼓勵置物為房屋政策目標，政策只討論公營及私人房屋的供應，從來沒有討論出租物業的供應問題，故私人出租房屋只是香港房屋市場的剩餘產物。不同的是，回歸前的房屋政策可提供多種住屋選擇，包括房委會和房協的出租房屋、居屋、夾屋及非資助私人樓宇，以滿足不同收入階層。 不過，自九八金融風暴後，政府停建居屋，房協又失去提供其他出租及資助出售房屋的角色，中低收入人士全被推向私人市場。理想的住屋選擇只得一種——向發展商買樓，否則只能租樓。房屋政策完全忽略私人租務市場的存在，就連相關空置租盤的數字亦欠奉。政府撤銷租務管制，只為減低業主收回物業的成本，有利轉售物業和調整租金。 儘管租樓不是政策目標，但畢竟它是其中一項住屋選擇，照顧三十多萬住戶，佔整體房屋供應約14%。在現時房屋供求失衡下，樓價和租金高企，租戶不但捱貴租，尋找適合租盤亦困難。地產代理只勸稍有積蓄的人不要租樓，替業主供樓，而是鼓勵他們及早置業。不少人眼見樓價只升不跌，便借錢入市，替地產商打工二三十年，生活全受綑綁，成為香港業主會所稱的「樓奴」。有些業主為求鬆綁，惟有以高租金放盤，把他們部分的置業負擔轉嫁租戶。業主雖然沒有錯，但為何要租客為此買單呢？ 二、投資炒賣主導市場 表面看，房屋短缺導致租金飆升，但對香港這個投資主導房市的城市而言，投資炒賣和外圍因素才是租金狂升狂跌的主因。香港金融研究中心一份報告分析由1980至2011年的租金變動，發現投資回報的差距和金融危機才是租金變動的主因。所謂投資回報的差距，是指租金收入與其他投資（包括樓宇、股票或債券買賣等）收入的差距。換言之，當其他投資回報比租金收入愈高，業主愈傾向出售物業套現，或把資本投放在股票或債券市場，造成租盤減少。即使新業主選擇出租物業，但置業成本高，他們不得不加租。買樓投資，累積財富沒有錯，但一心想自住的租戶為何要承擔這些投資炒賣的結果？ 現在不少評論員說增建房屋才能解決房屋問題，但政府和地產商為免釀成樓價急跌的局面，又怎會無止境增加供應？「市」焦慮症已成為決策者的無形緊箍咒。此外，即使建屋量增加，也不等於租盤數量增加，業主仍有決定物業去向的選擇，如空置單位待價而沽。故我們不能簡單地放大樓宇供應對租金的影響，而忽略租務市場的發展和規管。 三、漏網公屋政策更嚴重的是，公屋供應短缺，即使低收入家庭可以申請公屋，但上樓時間卻遙遙無期，租樓捱貴租成了他們現時唯一選擇。即使政府承諾自2018年起，每年增建20000個公屋單位，但房署的扣分制對近13萬非長者單身申請者設下諸多限制，令他們不能於三年內取得公屋；35歲單身人士輪候公屋甚至要等十年或以上的時間，這群人可以怎辦？沒有其他選擇，只能租樓，捱貴租。 租務市場 探討出路 德國與香港，兩者的社經截然不同，但當地實施的房屋政策，特別是發展和規管房屋租賃市場的力度和方式值得我們借鑑。租管不只是幫助受壓的租客，亦須保障業主的權益，正如德國的種種政策，均是鼓勵和協助業主出租物業。 鑑於現時香港房屋選擇單一、投資炒賣主導市場和公屋政策缺漏，政府必須盡快完善私人住宅租務市場，優化第三條房屋供應之柱，包括： 一、設立適切的租務管制：例如限制終止租約的條款及延長通知期；訂立合理的加租機制，確保小業主有穩定的租金回報；設立處理租務糾紛的中介機構，強化業主對租管的信心。 二、推行相關配套如稅務寬免╱津貼、減低差餉等措施，鼓勵業主出租和維修物業，並提高印花稅，增加短期物業轉讓的成本； 三、研究透過市建局及房協興建私人出租物業，或提高誘因令發展商提供可負擔的出租單位。

四大方向改革《業主與租客條例》

信報財經新聞     A21  |   時事評論  |   By 查里斯  |   2014-07-07           今年的7月9日，是政府撤銷租務管制十周年。回望這沒有租管的十年，雖然樓市興旺，但樓宇供應量不增反跌，住宅租金長升長有，基層市民的居住環境每況愈下，樓宇失修也非罕見。根據差餉物業估價署資料，各類私人住宅落成量由2003年的2.6萬個減至2013年的約8300個；同期，各類私人住宅的租金指數則由73.6升至154.5，升幅達109%。 至於細單位租金的升幅更高，以40 平方米或以下的私人住宅為例，租金指數升幅達116.7%。相反，平均名義工資指數只升41%，在樓宇供應減少及租金不斷飆升下，逾25 萬輪候公屋的基層家庭及人士只能繼續承受租金的重擔。 香港社會服務聯會上月指出，香港的住屋狀況在近十二年出現大倒退。政府的房屋政策傾向維護私人物業市場發展，包括停建居屋、減少公屋供應及廢除租管，這造成今天樓價和租金的不斷攀升。 對輪候公屋的低收入人士來說，租住一個僅有100呎、質素欠奉的房，月租卻需3000至4000元，已佔其入息逾四成。收入較高的一族同樣須面對樓價高企的壓力，不少因而選擇租樓，400至500呎的單位月租要萬多元；若承受不了，便迫於盡快入市買樓，然後揹上二三十年的按揭債務，半生為發展商打工。這種有利地產霸權的房屋政策，令不少中產和低收入家庭無路可走，情況至今仍然未有改善。 即使特首在《施政報告》承諾2018年開始每年提供20000個公屋單位，又說未來十年將增建20萬個單位，但短期內由於土地供應不足，房屋署未能大量興建公屋單位，故此審計署估計，一般公屋申請人的平均輪候時間將延長至平均五年。 此外，政府計劃於未來十年興建大約19萬個私人住宅單位，可是私人物業市場經常受到外圍因素和市區重建影響，樓價和租金變動極大，出租空置單位的數量也不明確，政府也沒有這些單位的統計數字，訊息不透明，缺乏相應政策鼓勵出租住宅物業的發展。 面對私人住宅租金不斷上升，短期內政府未能為有需要的基層市民提供可負擔的房屋；這樣，檢討及改革《業主與租客（綜合）條例》，便可為市民提供一個較穩定的租住環境，這實為社會所需。根據立法會及政府剛公布的租管研究結果，筆者發現不少國際城市都會因應社會需要而廢除或重設租管。 雖然租管的種類繁多，但大多涉及保障租住權和「加租調節機制」。粗略歸納有三代模式：第一代租金管制——控制租金水平，缺乏彈性；第二代租金管制——是一種調節加租幅度的機制，主要按成本或投資回報釐定加租幅度，較有彈性；第三代租金管制——這一代的加租調節機制，只規管租約期內的租金變動，豁免規管新租約的租金水平，彈性更高。 過去提及的租管問題，包括出租單位減少和樓宇失修，如政府剛公布的文件指出，較大機會出現在那些缺乏彈性和把租務市場劃分為「受管制」及「非管制」的租金管制下。 相反，加拿大的不列顛哥倫比亞省或安大略省，第三代租管不見得對新落成樓宇的供應有所影響；而她們也有配套避免租管帶來的問題。因此，問題不是應否設立租管，而是哪一類租管設計及其相應配套較有效解決問題，筆者透過美加及歐洲城市實行第二及第三代租管的經驗，建議政府和公眾可從四個方向檢討和改革目前的《業主與租客（綜合）條例》： 一、為終止租約設限及延長通知期 現行條例未能為沒有物業的家庭提供一個較穩定的居住環境，業主只需一個月通知，租戶便要遷離。相反，根據歐洲的租管經驗（如德國和荷蘭），一般的租約年期較長，甚至沒有限期，業主不能隨意終止合約，而通知期一般是三個月。 有別於德國及荷蘭，加拿大多個省份沒有訂立長年期的租約，若租約期滿，業主與租戶須要自行商討續租事宜，即使業主不同意續租，租戶也不一定須要遷出，他們每月或每周可用繳租方式繼續租住單位；如果租戶違反租約（例如遲交租或破壞物業）、業主欲收回物業自用、讓近親自用或重建……，業主均可向「業主與租戶委員會」（半司法機構）申請終止租約，通知期分別是14天和30天，委員會便會舉行聆訊，邀請雙方出席，最終由委員會作出裁決。 為確保租戶享有較穩定的租住環境，法例上，政府可重新加入限制終止租約的條款，並把通知期由一個月增至三個月。此外，亦可考慮訂立一年死約、兩年生約的定期租賃，讓低收入家庭有充足時間輪候公屋；但這須要為第一次訂租設立上限，例如參考同區同類型單位的平均租金。 二、加入「加租調節機制」 鼓勵業主持續出租單位眾所周知，現時業主可以按市場狀況自由加租，但如果租金升得太高，租戶便會承擔不了；若它跌得太低，業主出租物業沒有得。較穩健的做法是，業主根據一套「加租調節機制」提出加租，以加拿大安大略省為例，租約期間，業主每年只可加租一次；加租前三個月，業主須通知租戶有關事宜；業主須按「加租指引」（RentIncrease Guideline）加租。「加租指引」一般與消費物價指數掛，若業主加租時想超越「加租指引」所訂的最高加租幅度，可向「業主與租戶委員會」申請。委員會為保障業主的權益，會考慮多項因素的變動，如管理費、差餉、物業稅、按揭利率、財務損失等而批核業主的加租方案。除了成本外，有些地方更考慮投資回報率釐定加租的幅度。 三、鼓勵樓宇維修 提高居住質素無論有沒有租管，業主不一定主動維修樓宇，究其原因，這會涉及巨大成本。為了鼓勵業主維修樓宇，第三代租金管制把不定期的樓宇大維修、新增服務等成本計算在租金加幅比例之上，又或讓出租物業享有較高的樓宇維修補貼。因此，政府可以考慮把「加租調節機制」加進《業主及租客（綜合）條例》，一方面訂立合理及穩定的加租幅度，另一方面，鼓勵業主維修樓宇及新增設備，以提高住客的居住質素。 四、鼓勵空置單位出租 這有三種方法：1. 新租約租金可自由釐定。根據美加德的租管經驗，第三代租務管制容許新租約租金按業主與租戶雙方決定，業主可根據市場狀況而提高新租金的水平，法例不設限，但對部分歐洲的租管而言（如德國），雖然業主能自由訂定新租約的租金，但法例規定業主於出租房屋短缺時，不應把租金水平訂逾同區同類型單位租金的20%，以防止謀取暴利，製造房屋問題。 2. 新樓宇可獲豁免規管。有關豁免新樓的年期，每地有不同做法。在加拿大不列顛哥倫比亞省，她的租管不會豁免新樓；在安大略省，她會豁免於1998年6月17月後建成、但從未佔用的租住單位；在曼尼托巴省，她則規定2005年3月後建成的新樓宇可享有二十年租管的豁免。然而，界定「新樓」定義時要小心，否則有可能像紐約製造兩個不同租金水平的租賃市場，屆時收入稍高的人有機會選擇受規管的出租單位，令有需要的人未能租住可負擔的單位。 3. 委託市建局及房協運用已收購的土地發展出租住宅物業，並以可負擔的租金水平出租單位。香港房地產發展一直過分傾向投資炒賣，以圖利為主，令希望安居樂業的人買不起╱租不到樓。若香港要成為廣大市民的宜居城市，政府除了繼續增建公營房屋之外，也須盡快檢討《業主與租客（綜合）條例》，重設租管，建立一個更為穩健的私人住宅物業租賃市場，為市民提供更多可負擔的出租單位，並確保小業主有穩定的租金收入。