養老金融資方案利弊

信報財經新聞  2016年1月4日  時事評論

扶貧委員會剛公布退休保障的諮詢文件，其中一個重大課題是，在資源有限的情況下，究竟應否採納「不論貧富」原則，設計一套「公營管理的養老保險制度」，還是沿用「有經濟需要」原則，加強社會保障制度？

觀乎現行的綜援制度，部分長者基於尊嚴，即使貧窮、患有危疾也不願意申領綜援；他們堅持自己有手有腳，不想依靠政府，也不想拖累社會。一般長者年屆退休，若身體健壯，無論在社區中心向年輕人傳授工藝或生活經驗，還是當小販、拾紙皮賺外快，一心都想為社會、為家庭做一點事，證明自己對社會仍有用處。

退休保障要有尊嚴

究竟新的養老金計劃能否脫離綜援制度，彰顯長者生活的尊嚴，肯定他們對香港社會和家庭的貢獻，而不是社會的負累？究竟這種養老金計劃是否有必要把長者劃分為「值得幫」或「不值得幫」的組群，製造負面標籤？還是不論貧富，當清潔工還是老闆，如果他們是香港的一分子，年屆退休年齡，勞動市場不再聘用他們，政府均有責任透過退休保障制度，包括提供穩定收入，照顧及回饋長者，確保他們生活過得有尊嚴，不用擔心將來跌入貧窮線下。究竟香港人能否享有一種有尊嚴的養老金制度呢？

當然，世上沒有免費午餐，如果新的養老金制度要平等地對待一直為香港作出貢獻的長者，回饋他們劃一的養老金，按政府估計，每年新增的開支就要479億元，50年的累積新增開支更高達2萬多億元，亦會加快政府在2023-24年面對結構性的財赤，那麼我們是否值得每年付出幾百億元建立一套在設計上尊重所有人的養老金制度？還是花幾十億改善綜援制度便可了事呢？

 可惜，在今次的諮詢文件中，政府並無清楚界定在全民養老金計劃下受惠長者的公民身份，亦沒有評估計劃可節省多少行政費用，更沒有探討具體的融資方式和影響，政府反而只簡單指出如果實施全民養老金制度，必須大增某種稅項（如薪俸稅、利得稅、開徵銷售稅或薪俸老年稅），以應付未來50年的新增開支。不過，為何須要大增某種稅項，而不是結合多種收入的來源建立養老金制度呢？更奇怪的是，政府在沒有探討具體融資方式下，不斷對開支較大的方案表示有保留，這種判斷是否有先入為主之嫌？

須知道，若坊間能找出開源或整合資源的方法，社會又可承受，即使養老金計劃的開支龐大，只要公眾覺得方案有價值，它仍屬可行；就算最終想不到出路，其他可能方案便只有翻版綜援嗎？民建聯和新民黨的扶貧方案之所以不可取，除了因為它們的方案帶有綜援的弊病、建議金額不足扶貧外，更重要的是它們沒有構想融資安排，未能回應政府經常憂心的公共財政問題。

相反，180學者、全民退休保障聯席（下稱「聯席」）、周永新方案便有提出融資方案，諮詢文件為何不以實證方法評估這些方案的影響及社會可承受的程度，藉此構思可接受的融資方式。

全民派錢非養老金精髓

更重要的是，單純派錢非養老金制度的精髓，要建立一套令長者有尊嚴的養老金制度，政府須為融資安排訂定相關的指導性原則，例如，一、強調社會團結，全民分擔，避免造成納稅人與非納稅人的矛盾；二、能者多付，收入高者或盈利較高的企業應負擔較多，收入較少的應供款較少；三、政府也須預留財政盈餘撥作養老之用，以處理社會上根深柢固的收入與資產分配不均的問題。現嘗試比較兩個較深思熟慮的民間融資方式一、180學者與聯席的融資方案；二、周永新的融資方案，以及它們的優點和問題。

180學者及聯席的融資方案有四種收入來源：一、政府建立1000億元種子基金，專款專用，累積利息收入；二、轉移未來每年強積金供款的一半到養老金制度；三、轉移綜援的標準金、長者生活津貼和生果金的開支；四、向有1000萬元以上盈利的私人企業額外課徵1.9%利得稅【圖】。

這個方案的優點：一、養老金計劃的結餘到2064年仍有充足的盈餘；二、部分體現全民分擔的原則，但透過轉移一半的強積金供款，在職人士包括在職青年毋須額外供款；三、體現能者多付原則，有較多盈利的企業須繳交額外的利得稅。問題是：一、繳交額外利得稅的企業會否把成本轉嫁僱員？二、增加利得稅對香港的營商環境有多大影響？養老金能否刺激更多消費，創造銀髮市場？三、公眾是否同意削弱強積金的個人儲蓄功能？四、收入高的人的強積金供款下降，是否未能體現能者多付的原則？

周永新老年金的融資方案的收入來源：除了要求政府設立500億元種子基金、轉移上述長者社會保障外，還提倡設立薪俸老年稅，要求所有在職人士額外繳交1至2.5%稅款，但此稅種設有應課稅入息的上限12萬元；方案亦不建議轉移一半強積金供款到老年金制度，以免影響強積金的儲蓄功能。

這個方案的優點：一、沒有影響強積金制度及相關持份者的利益；二、體現全民分擔的原則，入息低的人亦要繳交低的老年稅；三、沒有增加利得稅，不會影響香港的營商環境。問題是：一、老年金方案的結餘到2064年將欠巨債，應否延長申領年齡或把它與平均壽命掛鈎，以減低支出？二、老年稅令在職人士須繳交額外的薪俸稅，加上入息高於12萬元的人承擔較低稅率，這會否有向低薪在職人士及中產開刀之嫌？三、長期沒有供款的人又應否享有老年金？

不同的融資方案對不同階層和企業產生不同的影響，究竟影響有多大，社會可以承受多少？政府有沒有其他收入來源（例如外滙基金累積盈利）可動用？ 政府有必要具體評估這些方案的社會影響，探討社會可接受的融資安排，而不是簡單列出增加薪俸稅或利得稅有多大百分比，唬嚇公眾要面對增加稅額的壓力。

香港討論退休保障制度已20多年， 我們應該清楚知道退休保障與扶貧措施有不同的目標。可是，政府及部分社會人士只着眼公共理財，把兩者混為一談，令大眾覺得退休保障屬扶貧措施之一。

政府實應利用這次諮詢，鼓勵市民多討論新的養老金制度能否體現香港的公民價值，回報在香港貢獻一生的長者，令他們退休後的生活過得有尊嚴和安穩？在公共資源有限下，政府宜應與公眾共同探討各種融資方案，構思社會可接受的融資安排，以及清楚釐定受惠長者的公民身份，不要令人覺得這次諮詢純為否定某一類方案，延誤應對人口老化帶來的社會挑戰。

查里斯  政策研究員、社區發展陣線執委成員、社會發展中心成員

 

 

擴大公屋以外的「社企房屋」

作者：鍾知途
上周一連四天，聯合國人類住區規劃署（United nations Human Settlements Programme）在香港舉行亞太區房屋論壇，主要討論利用市場的力量（包括資本、服務及融資）為貧民提供可持續及可負擔的房屋。或許，在一些東南亞國家動用私人的捐款可短暫解決天災導致的房屋問題。

市場不能解決房屋問題

但在香港，若政府將房屋問題全交由市場解決，相信在私人住宅租務市場上會出現更多非法的、人均居住面積偏低的劏房及籠屋。而愈窮的港人，只能愈住愈細，愈住愈貴，形成富裕城市中的貧民窟。雖則劏房給人的印象並非宜居之所，但不知不覺，它逐漸成為合理的居住模式，近年地產商為了滿足青年及小家庭的需要，便不斷興建豪華劏房，兩百多尺，開放式廚房，動輒400多萬。這便是市場解決房屋問題的後果。

即便由市建局以改善舊區環境之名推行的市區更新計劃，雖然她以七年樓鹷樓價賠償給受影響的業主，看似十分吸引，姑且不談它破壞舊區的鄰里及地區歷史，但它所興建的新樓盤，例如土瓜灣的喜點、旺角的skypark等，尺價根據市場走勢，動輒也要14,000-19,000元，不但非一般家庭可以負擔，更將附近的樓價及租值拉高，令到基層市民租樓的負擔愈來愈重。

無可否認，自政府實施多項印花稅及收緊供樓的按揭成數，市民借貸及置業的難度已增加，有助減低樓市泡沫的機會，但熱錢沒有流走，加上地產商倒行逆施，為滿足需求，提供二按，鼓勵市民上車。當樓價及租金預期仍持續上升，即使財爺不斷提醒市民留意美國將會加息，許多人仍會孤注一擲，選擇置業，不想繼續租樓為他人作嫁衣裳，看看近期紅磡環海東岸及東涌東環II的銷情便可見一斑。對小業主來說，短期內至少可以住得舒服一點，但長遠為了擺脫做樓奴的枷鎖，便要絞盡腦汁拼命揾快錢。

然而，政府無計可施，只按市場或鼓勵置業的思路，續利用貸款擔保的方式鼓勵居屋業主補地價，以增租盤的供應，但這又會否誘使更多人將已補地價的居屋按上按，繼續催谷樓市呢？即使業主按牌理出租居屋，居屋租盤質素高，難道它的租金又可定在基層市民可負擔的水平嗎？

香港的房屋問題一言以蔽之是歐美熱錢湧入、低利率及本地貧富懸殊的結晶品，房屋供應固然不足，但需求更是無止境膨脹，換言之，愈有錢的人，置業投資的需求愈大，更把「剛性住屋需求」擠至市場的邊緣。

公屋以外的房屋選擇

沒有政府介入市場，市場不會為市民提供可負擔的宜居之所。增建公營房屋是社會的共識，但若將「政府的介入」等同於「增建公屋或居屋」，便會大大限制房屋出路的想像，更令政府有藉口不理會加快建屋的代價，盲目起樓，破壞新界農地與家園，又或不理社區配套見縫插針，制造其他社會問題。

在公共房屋以外，究竟有什麼可能的房屋選擇呢？筆者嘗試抛磚引玉：英國有一間類似香港「要有光」的房屋社企，名叫Golden Lane Housing (註1)，主要為有學習障礙的國民及其家庭提供社會房屋及支援服務。由於當地的社會房屋供應不足，這間房企便在物業市場尋找合適的業主提供出租房屋，並強調會協助業主處理所有租務及保養物業事宜。

過去十多年，Golden Lane housing先後發行三次社會投資債劵，又用實證研究向公眾展現社會房屋的成效，成功籌得資金，購買多間物業。改裝物業後，便出租給有學障人士的家庭。現時她擁有415間物業及承租268間房屋，為一千五百多名學障人士提供服務。但借錢是要還的，這間房企主要倚靠租金收入（佔整體收入98%）還款、派息以及應付日常的營運及服務等開支。而大部份租戶的租金則由政府以高於一般房屋津貼的金額所支付。換言之，她十分倚靠政府政策的支持，以維持穩定的收入。一旦政府削減房屋津貼，又或房企營運不善，債券投資者將承受損失。

 同樣，香港房企「要有光」的營運模式之所以可行或能擴大，除了因為她能物色良心業主提供廉價房屋外，更重要是，政府將空置宿舍以低廉的租金租給房企，減低她的承租成本。此外，由於香港的綜援租金津貼不高，房企需要以合租的形式租給貧窮的單親家庭，令每間光房的租金水平不至太低，再加上低成本，所以租金收入才足已維持房企的營運。上述兩個例子都說明，政府在社企房屋的商業模式中扮演了一個舉足輕重的角色。

 

「社企房屋」的模式

在增建公營房屋以外，究竟香港還有什麼出路，解決現時低收入家庭及單身人士的住屋問題呢？其中一個可能方法是：利用現有的物業提供可負擔的適切房屋，參考「社企房屋」的模式，政府可透過公營機構或房企向私人物業的業主提出一套有社會目標的承租計劃。這項出租計劃帶有扶貧或住屋權的社會目標，租金水平定在市值租金某個百份比（例如7-8成），租賃期至少三年，如果良心業主願意放租愈長，他們便享有較多優惠，以吸引他們的參與，這些優惠包括較高的免稅額、維修津貼及支援服務、居所貸款利息扣除上限等，又或降低差餉及物業稅。而所有租務及維修事宜則交由房企處理，方便業主收取租金或收回物業。

由於這項承租計劃帶有社會目標，房企需要向公眾展示它的社會成效，以吸引更多良心業主參與。換言之，計劃需要包括為出租房屋訂定宜居指引，包括最低的人均居住面積、最低的獨立廚厠面積、適切的室內活動空間、充足設備的項目（包括窗、空調、抽氣扇、水電錶）等，此外，房企也可聯同其他社會服務團體提供不同的服務介入包括揾工支援、鄰里建立、技能提升、學習支援等等，並需展示它們的成效及影響。

 

要大量承租物業，政府需要建立一個專項基金，建議利用涉及不動產的印花稅收入成立一個「社企房屋基金」，用作支援中、低收入家庭的住屋需要。根據稅局的資料，過去五個財政年度，涉及不動產收取的印花稅收入（包括來自雙倍印花稅、買家印花稅等）每年平均約273億，這些收入來自房屋投資，用之於解決房屋問題，實理所當然。最後，為了加強這項計劃的成效，政府應引入空置稅，減低業主囤積物業，浪費資源的情況。

 

既然公營房屋的供應緩慢，又遇上鉛水問題，港府不妨在私人租務市場上探索多一條出路擴大這類「社企房屋」，為市民提供多種適切及可負擔的房屋選擇，長遠而言，更應訂立規管及發展私人租務市場的措施。而聯合國人類住區規劃署在2016年的房屋議程上亦應配合，肯定各國政府在規範及發展可負擔的宜居城市的角色，為不同社群提供多元的房屋選擇，以保障國民的住屋權。

註1: Golden Lane Housing 的網址：http://www.glh.org.uk

解脫基層租戶腳鐐

4月29日，屋宇署聯同警方查封荃灣榮豐工廠大廈2個工廠單位、合共21間非法房，15個房戶因政府的逼遷，頓時變得無家可歸，他們與一眾支持者到屋宇署旺角始創中心的辦事處要求先安置、後拆遷；屋宇署則承諾安排房戶入住屯門的臨時收容所。不過，收容所環境惡劣，缺乏私隱，這安排也不能長遠解決他們的居住問題，因此受影響居民留守始創中心，要求與屋宇署署長會面。 政府清拆違例工廈房無可厚非，若屋宇署能夠雷厲風行執法，定可阻嚇物業投資者違例改變物業用途。然而，在取締違例房前，政府必須清楚訂立安置政策，讓合資格的租戶可以盡快上中轉屋或公屋，畢竟住屋問題，政府有責，否則受影響居民只會繼續面對無休止的逼遷。 今次屋宇署查封物業，逼走房戶，其實只是整條「逼遷鏈」上的其中一環。在房戶未遭政府逼遷之前，他們早已多次因為業主大幅加租而被迫搬遷。若我們細心回顧這些工廈房戶的搬遷史，不難發現他們之前大多是租住唐樓，但因業主加租，無力負擔，被迫離開。他們尋覓新居時，在物業代理的介紹下，發現市場有改裝的工廈房，一個200呎單位，月租2500至3000元，比同區相近面積的租盤租金低一半，基層居民為求減輕生活負擔，才租住這類房，那實在迫於無奈。  截水截電 逼走租戶 不過，承租這類違法單位，他們也不能擺脫「逼遷鏈」，一旦政府銳意執法，向法庭申請查封違法房，業主最終亦會在毋須賠償下要求租戶搬出；因此，有些租戶早已遷離，剩下15戶未搬，業主代理人便派人破壞走廊、截水截電。不要以為政府清拆違例房會像以住清拆木屋時有安置安排，總之，租戶承租違法房，就是他們的「錯」；而政府讓房戶入住臨時收容所，已是皇恩浩蕩，3個月後，他們又須重返租務市場。這條由官商鑄成的「逼遷鏈」，像腳鐐一樣緊繫基層租戶的雙足，直至他們有能力買樓才可「鬆綁」——而換上另一副叫「樓奴」的腳鐐。  最近社區組織協會公布一份調查，發現四成租戶在過去3年曾搬遷2次或以上，主因是業主加租後他們無力承租，每次平均加租幅度約16.7%。單位愈細，每平方呎的租金愈貴，以荃灣區為例，房的呎租介乎38至48元。相反，根據中原的4月份二手住宅平均租金的數據，100個大型私人屋苑的平均呎租約32.8元。到此，沒有經濟能力的租戶只能搬，經濟稍好而無力買樓的租戶只能啞忍接受，畢竟搬遷也涉及不少成本，如地產佣金和搬遷費用等。 物業投資者眼見政府的房屋供應遲遲無期，樓價飆升，低收入家庭的住屋需求殷切，他們出租物業，無論合法，還是違法，都只想從租戶身上榨取最大利益的；而租客換來的是人均居住面積狹小、缺乏獨立廚廁，甚至無窗的房間。以荃灣榮豐為例，每間房月租2500至3000元，出租21間房，每年可獲租金收入介乎63萬至76萬元。即使法院懲罰業主違例改建物業，罰款金額只不過大約2.2萬元，僅佔每年租金約3%。業主賺了一筆，便可抽身離去，最終的受害者是那些沒有議價能力的基層租戶。  即使業主出租合法單位，他們委託物業代理處理租務事宜，這些投資者及代理人只會按聲稱的「市場情況」加租，以牟利為主，不像昔日那些富有人情味的老業主會考慮租戶的負擔能力酌量加租。更差的是，租務市場的租盤，特別是房，由少數的投資者及物業代理壟斷，造成租金居高不下，發展局局長熟悉物業投資炒賣，卻視而不見。 早前政府拒絕重設租務管制，列出多個理由，解釋租管會減少租盤，又或令業主揀客過嚴，最終令租盤減少等等。然而，根據統計署的數據，即使2004年撤銷租管，私人住宅出租住戶佔整體住戶的比例不升反跌，由2001年的15.6%減至2006年的13.9%及2013年的14.6%，其中一個理由是，沒有租管，業主更容易收回物業出售及重建。 在現時供不應求的情況下，冇王管的市場卻衍生許多黑市房。由於房策短期內未能解決港人住屋問題，面對現時租金不斷飆升，業主出租物業冇王管，若要為租戶減低逼遷的風險，當務之急，政府須要盡快重設租管，限制業主加租的幅度，訂定合理的終止租約條款，更重要的是，打擊沒有為租約打釐印的行為，保障租戶的權益。 安置政策 必先制訂 在取締工廈房之前，政府須要制訂一套安置政策，除了增建╱運用中轉屋或公屋安置受影響居民，亦要盡快訂立政策改善整體私人出租住宅市場，透過房協、資助的房屋社企等，協助收集市場上的租盤資料，增加租盤在市場上的透明度，並探索新方法鼓勵業主出租適切單位，例如，若業主接受以較低廉的租金出租物業予有需要的家庭，政府不妨考慮提供稅務優惠，包括設立房屋免稅額、減免物業稅等，從而增加業主出租的意欲。 此外，以「要有光」為例，房屋社企更可聯繫良心業主，翻新舊型宿舍，提供廉租屋予有需要的家庭，同時協助業主處理租務事宜，包括收租及處理租務糾紛等等，在賺錢之餘，為社會帶來正面的價值。 雖然香港是一個崇尚自由市場經濟的社會，但諷刺的是，這個市場卻把基層租戶的腳跟緊緊扣在「逼遷鏈」上，任由唯利是圖的業主/投資者宰割，令他們生活在一個環境惡劣和不穩定的住屋環境之下，難道僅靠政府一味聲稱「增加房屋供應」，便能解決市民的住屋問題嗎？ 何俊傑 政策研究員、社區發展陣線秘書長

來源:巴士的報

增加出租房屋多元選擇

政府與房委會正密鑼緊鼓研究出租未補地價居屋的可行性。這是一項嶄新嘗試，若處理得宜，便可增加租盤供應，否則只會再推高二手居屋的樓價。 由於現時樓價高企，不少人若可負擔租樓，便不會選擇置業，免做樓奴。可是，目前租金年年躍升，萬元以下的租盤似已緊絀。根據差餉物業估價署，全港的租金指數（2009年 = 100）在過去五年升達59%，平均每年上升11.8%，40平方米以下單位每年平均更升13.6%。眼見樓價與租金不斷飆升，當政府的新居屋推出，又或發展商的細價樓盤出台，市民只能誠惶誠恐，孤注一擲，借錢入市；今年初的新居屋更錄得超額申請，逾11萬申請人只能爭奪2160個單位。 近日，有房產資深評論員指出，有父母為協助子女供首期，只能向不受金管局監管的財務公司抵押物業，不斷加按，造成細價樓的樓價長升長有，樓市泡沫迫在眉睫。不過，特首沒有在《施政報告》提出短期措施以穩定樓價和租金，只計劃推出限量居屋如「綠表置屋先導計劃」；這種避免與發展商爭利的做法，結果是不斷傳遞求過於供的訊息，強化樓價持續上升的預期心理，令更多人急於置業。 當務之急，政府應減少提出刺激置業需求的措施，銳意增加房屋選擇，研究提供多類型的可負擔出租房屋，包括利用未補地價居屋提供廉租單位，並盡快訂定政策規範私人租務市場的發展，穩定樓市。以下是筆者提出的三點建議： 一、規管未補地價出租居屋 眾所周知，居屋屬於政府的資助房屋，自1978年由殖民地政府引入，除可協助中低收入家庭滿足首次置業安居的需要，同時也可增加市民對香港的歸屬感。現時全港有38 萬個未補地價的資助房屋，當中便有26 萬個居屋。有政黨認為，若能解封未補地價居屋的出租限制，料可增加可觀的租盤，紓緩租金上漲的壓力；但考慮到這些房屋非圖利工具，建議按出售居屋的折扣率，把所得租金與房委會對分。換言之，若折扣率70%，七成租金收入歸業主，三成歸房委會。 這個「租金分成」方式看似合理，實質是赤裸裸把居屋商品化，因為業主可按供求而釐定租金，務求取得最高的租金回報率，然後與房委分肥。試問這種安排如何滿足中低收入家庭的住屋需要？ 究竟如何規管未補地價居屋的出租方式？在現時的房屋政策下，公屋原本可滿足低收入家庭的住屋需要，但供應不足，逾27 萬家庭及單身人士輪候；而收入稍高於公屋申請入息資格的家庭則只能靠自己，但樓價和租金高企，住屋選擇有限，負擔相當沉重。 因此，「未補地價居屋的出租計劃」須因應上述有需要的住戶，建議入息上限可參考住戶入息中位數或房協乙類出租房屋的入息資格，一人入息上限建議定在入息中位數的1.6倍【表1】。 租金水平必須規管，不得高於同區樓齡、面積相若的私人單位平均租金的五成左右。為免業主把居屋成數個房間出租，政府可參照房委會過去三年（2009╱ 2011至2012╱ 2013）編配公屋單位的平均面積，釐定不同人數「最低要求」的居住面積【表2】。 此外，計劃亦須令業主有穩定的「租金收入」，加租幅度可按過去二十年同區私人單位差餉租值的平均升幅調整；若求簡單，可與物價指數變幅掛鈎。在租住權保障方面，租約兩年，租戶有優先續租權；如果業主欲收回物業自用，可向房委會申請收回物業，通知期約三個月。 或許有業主會擔心遇上「租霸」，房委會則可扮演中介人角色，或委託房產社企擔當這個角色，協助業主處理配對租戶、收租、排難解紛等事宜。若有租戶違反合約，拖欠租金，房委會可協助業主向土地審裁處申請訴訟，相信將有利加快審裁程序，增加業主出租物業的信心。 二、增加出租物業誘因 若上述「出租計劃」實施順利，政府可再考慮邀請私人單位業主參與，做法可以很多，例如全港有6000幢樓齡超過五十年的樓宇，主要集中在九龍城、深水埗、油尖旺、荃灣等舊區，許多舊樓業主由於種種原因而不願意維修物業，造成樓宇失修，石屎剝落，牆壁滲水。 政府可研究在「樓宇維修綜合支援計劃」下，以高額維修補貼及減差餉的方式，鼓勵舊樓業主維修家居，條件是須與房協簽訂協議，承諾以低於市值租金出租單位若干年；租約期內，加租幅度按二十年差餉租值的平均升幅或物價指數調整。同樣，房協可充當代理角色，或委託社企，處理配對租戶、收租等租務事宜，以減低業主出租的風險。 三、規範私人租務市場穩定樓市 過去幾十年，政府的房策一直鼓勵置業投資，大量興建資助自置房屋，1997 年金融風暴，私人物業市場遭受嚴重打擊，發展商遂有機可乘，彈劾政府干預市場，最終政府停建居屋和夾屋、減少土地供應、撤銷租務管制等等。 即使2011 年復建居屋，政府為免發展商批評，只能限量供應；在租務市場，政府則完全放手不管，無論人均居住面積、通風設備、廚廁設備、租金、租住權保障等，政府一概不管，造成各式各樣的劏房出現，呎租不下於豪宅。 此外，公屋以外，政府也不鼓勵（以特惠價賣地）房協及私人公司興建不同類型的可負擔出租房屋，造成現時的房屋選擇單一，令許多輪候公屋的人或不合資格申請公屋的家庭租住不適切的劏房。 更差的是，在房屋供應短缺下，業主的議價能力比租戶高，合約條款往往只有利保障業主一方，業主也可隨時收回物業作其他用途；相反，租戶須承受不確定的加租幅度與終止租約的威脅，至於沒有獨立電錶的房戶，還要面對業主濫收電費及各種名目的費用。 當大眾要求政府重設租務管制時，特首卻聲稱這會減少房屋供應，好心做壞事。不過，資深房產評論員湯文亮卻指出，即使有租管，出租空置單位總有得著，而所謂「租霸」，無論設租管與否，這類風險都會存在。最重要的是，租管可以紓緩飆升的樓價，減低樓市出現泡沫的機會。 綜觀實施租管的歐洲國家，如德國、瑞士及法國，雖然她們設有租管，平衡業主與租戶的權益，但她們的私人出租房屋市場卻發展得相當龐大，可見有租管，租盤供應不一定減少。至於香港的廉價租盤少，歸根究柢，是政府政策傾向鼓勵置業投資，容許投資者「一屋劏十」，卻不鼓勵發展其他可負擔的私營出租房屋，令房協失去舊有的角色，更令房產私人公司如香港平民屋宇有限公司在市場上逐漸消失。因此，政府有必要盡快訂定政策，規範私人出租房屋市場的發展，增加房屋選擇及穩定樓市。 政策研究員 查里斯

實施租務管制是否可行

信報財經新聞   A20  |   時事評論  |   By 黃子瑋  何俊傑  |   2015-01-07

特區政府去年12月16日發表《長遠房屋發展策略》（下稱《長策》），社會關注建屋目標和達成手法的同時，也關心政府有何措施解決市民住屋之困。可惜，除長遠增加房屋供應外，政府已無新猷，對於民間要求重置租務管制，政府並無任何表示。

回顧民間與政府過去一年在推動租管上的角力，雙方各自援引本地及海外經驗，表述對設立租管的立場，卻難以醞釀和制訂新政策。

香港社會服務聯會現正進行海外租務管制經驗的研究，試從經濟學及社會影響的角度，審視和分析荷蘭、德國和法國租務管制的設計和經驗，務求公眾和政府持開放創新的態度，按香港的實際情況，理性看待租管。 一直以來，政府認為重推租管會引發不利後果，其背後所涉及的問題核心，主要是實施租務管制與私人出租單位供應之間的關係。不過，根據海外經驗，租管如何影響房屋供應很視乎其設計、相應配套措施，以及出租房屋市場的供應彈性。

【向業主提供稅務優惠】

坊間常把租管理解為管制租金，誠然，有些國家的租管把租金水平長期凍結在市值租金以下，確實減少出租房屋的供應，例如荷蘭的租管屬於「行政主導」的設計，該國政府按房屋的特徵，包括大小、設施和地區的環境（包括交通、零售店、學校等），為每間房屋定出分數，並按分數的水平訂定其相應的租金上限；制度不考慮市場變化，需求有所增減時，業主也難以靈活調整租金。這種高度僵化的規管，令該國的私人出租房屋市場日漸萎縮，目前只佔該國房屋供應比例不足9%。

相反，德國和法國同屬長期實施租管的歐洲國家，但她們的樓宇供應卻維持穩定，甚至錄得增長，而租金水平同時長期維持平穩。從政策概念上，兩國均承認實施租管某程度上會侵損業主的私有產權，但同時亦意識到它可帶來正面的社會影響，因此在規管安排上會有補償業主的安排，例如為受規管的業主提供稅務優惠，以減低業主承受的損失，令他們享有穩定的租金收益。

即使就租金作管制，規管的方式亦可靈活設計，例如德法兩國在一般情況下只限制加租幅度，讓業主在租管下對釐定初次租金水平仍有一定的「話事權」。除此之外，管制出租房屋的用途，亦可調節供應彈性。

香港在這方面跟荷、德、法三國不同。香港的房屋除出租或出售以外，有機會可轉變為合法（或非法）賓館，或作為商業用途（如樓上舖、辦公室），令其供應彈性高於其他地區。換言之，如何管制用途，對調控出租住房供應亦可有不同的效果。

【吸引業主維修物業】

政府經常擔心，租管會令業主拒絕維修物業，但只要多點創意，其實這些問題都可以處理。德法兩國利用業主逃避規管的心理，去吸引業主妥善維修，甚至改善其出租物業的狀況。受規管的業主可以藉改善租客的居住質素為由，向有關當局申請額外加租。在德國，若業主進行「現代化」工程或安裝節能的設備，他每年可以額外加租，加租幅度相等於能源節省的投資成本約11%；法國的另一個做法，是結合租管與資助業主維修單位的需要，得到資助的業主，須簽訂九年合約，並按規定的租金水平把物業租予低收入租戶。

【為業主分攤風險】

除了限制因出租物業所得的收益外，部分業主憂慮實施租管會削弱他們處理違規租客和風險的能力。對應有關問題，政策可集中處理如何分攤風險。法國政府的安排，是推出租金擔保保險制度，業主與租戶雙方須支付「租金保險」，如租戶欠租，業主只須申請基金賠償，追租事宜則交由基金會負責。

這種設計的原意，是希望可以分擔業主出租單位的風險，也希望在行政安排上省卻他們處理欠租租客的麻煩，減低業主因為實施租管而揀客的情況。就重置租管的討論，我們鮮有觸及如何分攤業主風險，保險制度固然是可能出路之一，但不同持份者可以多作其他思考及深化討論。

經初步分析，並歸納荷蘭、德國和法國的經驗，反映租務管制本身並非鐵板一塊，而是可以因應市場供求及業主行為而作出不同安排，政府不應一刀切否定推行租管的可行性，而是應借鑑海外經驗，與不同持份者商討，如何因時制宜，設計既可保障弱勢租客，同時又可適切香港住宅租務市場供應彈性的租務管制方案和配套措施，在保障租客權益和業主業益方面，以更合乎公平公義原則的方法，取得適當平衡。

黃子瑋為香港社會服務聯會政策研究及倡議總主任（社會發展）；何俊傑為香港社會服務聯會政策研究及倡議主任

轉載：好心腸，累街坊?—從實證思考租管

信報財經新聞   A18 | 時事評論 | By 邱誠武  2015年1月2日

政府上月（2014 年12 月）公布長遠房屋策略（長策），說明權衡利弊後，在香港實施租務管制並不符合居住環境欠佳住戶及社會整體利益。長策亦申明，政府有決心有計劃持續不懈地增加房屋供應，根本地回應因供應不足而致租金持續飆升的現象；同時繼續與相關機構合作，加強公眾教育，推動良好的租務做法。

長策公布後，有評論指供應需時，不推行租管是無視貧困戶的安居問題。我對此論，不敢苟同。

運輸及房屋局過去兩年多次與房居民及關注團體座談，亦探訪過深水、香港仔和觀塘的房戶，多方了解他們的苦況。為此，我們本「實證為本」原則，用上多個月反覆探究租管和租住權保障的本地和外國經驗，並在去年7月把研究分析結果提交立法會房屋事務委員會【註1】，該報告參考了國際組織的資料，以及多名海外及本地專家取材自紐約、三藩市、瑞典和本地的實證研究和分析。附【表】扼要綜合他們的觀察，有興趣的讀者不妨細閱有關報告。

業主揀客 租金上升
 

總括來說，有關研究顯示租管實行後，出現租盤減少的現象。社會上有意見認為，只要針對性地管制某類樓宇（主要是租金較低廉的單位）便能避免供應減少。然而，紐約、三藩市和瑞典的經驗卻顯示事與願違：受管制或稱「受保障」的單位「一盤難求」，要憑關係才得到招租資訊。
 

業主「揀客」更甚，並調高首次租約的租金，彌補以後在租賃期間內預期加不到的租金損失，弱勢社群（如低收入和日薪工人、少數族裔人士、殘障人士等）在這種環境下，更難物色單位租用。
 

除了「揀客」和租金先行提高外，亦不能排除一些業主嘗試用其他方法彌補因租務管制帶給他們的損失。香港過去在房屋供應緊張並施行租管的時期，便有業主以「鞋金」等名目，又或遠高於正常水平徵收水、電、煤等費用；業主亦可能向準租客索取較高的按金，令那些家無恒產、手停口停的租客搬遷更困難、更小彈性；更有甚者，「走法律罅」的業主可藉修改租賃條款，使有關協定在法律上無法構成租賃關係，令其單位免受任何租務管制措施規管。

我們並非視而不見問題所在。在供應不足的情況下，低下階層面對租管可能帶來「未管已加租」、租盤減少、各種巧立名目的附加費等副作用，從何談保障或選擇呢？只看表徵而藥石亂投，不計後果又是否可取的做法？
 

對症下藥 治本王道
 

「經濟合作與發展組織」（經合組織）在2011年研究了33個會員國的房屋政策【註2】，指出租管影響傾向弊大於利，如計入樓宇質素，沒有明顯證據顯示租管較嚴的國家平均租金相對較低；反而業主傾向起租時的租金叫價提高，令新租客承擔代價。經合組織的跨國數據也顯示，租金和租住權管制力度愈大，其出租住房質素低劣較多；租管亦降低勞動人口的移動，令人們不願按工作需要遷居，變相減低社會流動和經濟效率。
 

我們的研究也留意到，為了平衡租管令業主減少維修或不再把單位出租等負面影響，那些即使實施租管的外國政府，須同時給業主提供補貼。以德國為例，業主報稅時可以把因租管招致的租金損失作扣減；政府又為新建的出租樓宇提供累退折舊的稅項寬免，並有條件地資助發展商建造房屋出租。這些附加於租管的措施基本上是以公帑資助業主和發展商，在本地是否可取，大家莫衷一是。立法會秘書處就租管的研究報告【註3】亦指出，自1980年代末開始，英格蘭、威爾斯和新加坡等地相繼逐步撤銷租管。
 

當本地和外國實踐都充分顯示出租管的負面作用時，若然今天政府莽推租管，徒屬「好心做壞事」，最終低下層市民吃虧，實非大家所樂見。我們不能迴避當今房屋問題的本質，乃供應不足，因此對症下藥，宜聚焦長期持續增加供應。惟有堅定、有毅力地處理問題的核心，才是治本之王道。

【註1】運輸及房屋局研究報告：http://www.legco.gov.hk/yr1 3-1 4/chinese/panels/hg/papers/hg0707cb1-1709-1-c.pdf【註2】經合組織研究報告：Andrews, D.,A. Caldera Snchez and A. Johansson（2011）, Housing Markets and StructuralPolicies in OECD Countries, OECDEconomics Department WorkingPapers, No. 836, OECD Publishing【註3 】立法會秘書處研究報告：http://www.legco.gov.hk/researchpublications/chinese/1314in18-tenancy-control-in-selectedplaces-20140702-c.pdf

邱誠武 署理運輸及房屋局局長  

發展市民可負擔私宅租賃市場

信報財經新聞 A23 | 時事評論 | By 查理斯  2014-12-29

運輸及房屋局局長剛公布長遠房屋策略（簡稱「長策」）及其推行進度，強調只有增加房屋供應才能解決現在房屋短缺及樓價租金飆升的問題，又重申不考慮其他無助房屋供應的建議，包括坊間提議的租務管制、租金津貼及過渡房屋等，只考慮探討豐富資助自置居所的形式。這意味未來10年，除了興建20萬個公屋單位，政府主要透過鼓勵置業，供應28萬個出售房屋。 本港樓價自金融風暴後不斷飆升，由2009年至今房價指數升逾1.5倍，市民買樓百上加斤，但政府仍不斷鼓勵置業，藉以托起樓市與支持銀行業，卻沒有探討發展及規管私人出租房屋市場的可能性，以增加更多房屋選擇，令整體市民享有適當的住房權利。   誠然，政府致力在未來10年增建48萬個單位，但即使順利取得150幅土地，逐年興建2萬個公屋單位，9000 個居屋單位，同時不斷賣地，難道未來20萬個公屋單位可以應付現在逾26多萬個公屋輪候住戶？發展商又願意不理供求下，隨便起樓，隨便把新單位以低價推出市場嗎? 房屋供應難滿足現實   在正常情況下，單純增加土地供應，是否真可以令樓價與租金平穩下調？更何況，目前在150 幅目標土地中，有逾42幅仍待城規會通過規劃，亦有眾多地皮未諮詢區議會，短期內房屋供應預期不足，樓價繼續高企。租金在沒有租管下繼續攀升，由2009年至今，升幅已達70%，遠高於實質工資指數的增長（4%），輪候公屋的人數結果有增無減，他們只能租貴樓，或與父母同住；而收入稍高的家庭則紛紛借貸置業，寧做樓奴，也不想替業主供樓。   可是，張炳良局長卻似不知民間疾苦，侃侃而談「豐富資助房屋的方式」，沒有提出任何具體措施，而外界則被引導討論政府有意出售兩幢「新公屋」，以吸引公屋戶購買，騰空公屋單位，然而其數量有限，試問又可騰空多少單位呢？  政府一直只眼增加出售房屋，鼓勵置業，製造需求，卻鮮有從減少市民依賴置業或申請公屋的方向思考其他房屋選擇。而最為人所忽略的房屋選擇就是私人住宅租賃市場的發展，包括：鼓勵業主出租空置單位；透過補貼大廈復修，鼓勵出租業主持續放租；利用重建用地及地鐵上蓋項目增建私人出租房屋；加強發展及規管租務市場的配套，例如設立資產增值稅和租務管制。   根據「長策」報告，現在有逾10.5萬個住戶正居於環境欠佳的出租單位，其中有8.1萬戶住房，人均居住面積普遍低於50方呎，他們生活在貧窮線下的機會十分高，貧窮率達21.9%，比整體貧窮率（14.5%）為高；他們承受高租金及被迫遷的壓力，但政府沒有政策討論發展及規管私人住宅租賃市場，就連空置租盤數字也沒有，卻不斷聲稱租管將減少租盤的供應。 以新策略釋放空置單位 近年，房地產社企「要有光」推出光房計劃，物色市場上持有物業的業主，游說他們把空置物業出租給社會上有需要的單親家庭。該組織協助業主處理租務事宜，釋除他們擔心「租霸」佔用物業的疑慮。目前，已有50多位「良心業主」願意以低於市價出租物業，為期3年，支援100戶單親家庭。除了提供房屋外，「要有光」更為單親家長建立鄰里關係、提供職業輔導、搵工培訓等服務，以助他們脫貧。最近它更投得市建局轄下中環保育項目的幾個住宅單位，以及計劃把政府持有的前九龍紗廠眷宿大樓，翻身成45個住宅單位，以綜援戶租金津貼水平，租予有迫切房屋需要的單親家庭。 光房計劃給我們一重大啟示：就是市場上確實有不少空置單位，但需要用特別措施釋放它們。影子長策會曾在《信報》（2014年3月17日「拆解『空置論』語言藝術」）力證本港空置單位約有18 萬個，空置率達12.5%，其中大單位佔比重偏多。如何鼓勵手持多個物業的業主出租物業，「長策」隻字不提，其實，政府可參考德國的經驗，透過稅務優惠的方式，減低業主的物業稅，或設立房屋免稅額，獎勵他們以低於市價的租金出租房屋，增加租盤。更重要的是，支援社企或非牟利機構從事代租代管計劃，撮合業主與租戶，一方面，為業主解決租務事宜，釋除他們放租的憂慮，另一方面，為低收入租戶提供可負擔的房屋及適切的支援和服務。   鼓勵復修增加盤源 目前本港有逾6000幢樓齡50年或以上的舊樓，政府不宜再用拆卸舊樓、興建豪宅的方式推動市區重建。畢竟，大部分基層市民都住在舊區，例如深水、觀塘、葵青、油尖旺和九龍城等地區，若市建局繼續以「拆樓建豪宅」的方式推行重建，一方面，新建樓宇價格太高，未能惠及該區的重建居民，另一方面，大量減少現有租盤，破壞低下階層的居住空間。  故政府應以復修為主、重建為輔的方式處理舊樓，以法國為例，當地政府透過補貼及稅務寬免，鼓勵業主復修物業，並與業主達成協議，設定指定的租金上限，在9年內把物業租給低收入家庭。換言之，港府可研究優化「樓宇維修綜合支援計劃」，為出租業主增加額外的補貼及稅務寬免，鼓勵他們翻新樓宇，安裝節能裝置，長期出租物業。  倘若某些舊樓的復修成本很高，需要拆卸，政府可參考美國及澳洲的經驗，透過低息貸款、低價賣地或稅務津貼的方式，與發展商合作興建私人出租物業，並規限發展商興建「居住面積適切」的出租樓宇，例如在固定的年期內（如10至15年），租予未獲配公屋的中低收入階層，而其租金上限可參考應課差餉租值來設定，並用租金指數或物價指數的升幅作為加租幅度。除了重建用地，港鐵上蓋亦可透過這類公私營合作計劃，興建出租房屋，逐步取締房。   效法德國措施穩定樓價 現在政府沿用鼓勵置業方式，讓居屋業主出售未補地價的居屋──「白居二計劃」，但在求過於供的情況下，很多業主開出與私人樓宇相若、甚至更高的價格，但這些未有補地價的居屋畢竟仍屬資助物業，不宜作為賺錢工具，建議政府只容許業主出租未補地價居屋予持白表的家庭，而租金應設上限以支援中低收入家庭。 配合上述發展租務市場的方式，政府須把「磚頭」的短線投資價值減低，增加長期出租物業的誘因。參考其他國家的經驗，這包括收緊按揭借款、設立「資產增值稅」及增加徵收額外印花稅的物業轉售期。以德國為例，其樓價在過去20年平穩下調，沒有受金融危機影響，2008年後更因低利率而微升，主因是嚴格控制按揭貸款，又實施「資產增值稅」，向出售持有10年或以下物業的業主徵收25%資產增值稅及5.5%團結稅，以鼓勵業主長遠投資物業，賺取租金收入。  此外，政府須因時制宜，研究設立富彈性的租務管制，平衡業主與租戶的權益，包括加強租住權的保障，收緊終止租約的條款，延長終止租賃的通知期由1個月，延至3至6個月；此外，設立租金穩定機制，減少租金大起大落，在租金飆升時，為新租約的租金水平訂定上限，並把加租幅度與通脹、按揭利率的變動，甚或與若干投資回報掛，讓業主取得穩定回報。   過去9 年，香港的房屋供應卻大幅萎縮，相反2004 年撤銷租管前，新落成的樓宇每年高於2 萬至3 萬伙，可見租務管制不是影響房屋供應的主因，相反，適切的管制，加上其他配套，卻能建立穩健的私人住宅租賃市場，令香港變成一個可宜居的公平城市。

圖片來自南華早報(South China Morning Post)http://www.scmp.com/news/hong-kong/article/1248501/hong-kongs-subdivided-flat-dwellers-pay-more-rent-less-space