實施租務管制是否可行

信報財經新聞   A20  |   時事評論  |   By 黃子瑋  何俊傑  |   2015-01-07

特區政府去年12月16日發表《長遠房屋發展策略》（下稱《長策》），社會關注建屋目標和達成手法的同時，也關心政府有何措施解決市民住屋之困。可惜，除長遠增加房屋供應外，政府已無新猷，對於民間要求重置租務管制，政府並無任何表示。

回顧民間與政府過去一年在推動租管上的角力，雙方各自援引本地及海外經驗，表述對設立租管的立場，卻難以醞釀和制訂新政策。

香港社會服務聯會現正進行海外租務管制經驗的研究，試從經濟學及社會影響的角度，審視和分析荷蘭、德國和法國租務管制的設計和經驗，務求公眾和政府持開放創新的態度，按香港的實際情況，理性看待租管。 一直以來，政府認為重推租管會引發不利後果，其背後所涉及的問題核心，主要是實施租務管制與私人出租單位供應之間的關係。不過，根據海外經驗，租管如何影響房屋供應很視乎其設計、相應配套措施，以及出租房屋市場的供應彈性。

【向業主提供稅務優惠】

坊間常把租管理解為管制租金，誠然，有些國家的租管把租金水平長期凍結在市值租金以下，確實減少出租房屋的供應，例如荷蘭的租管屬於「行政主導」的設計，該國政府按房屋的特徵，包括大小、設施和地區的環境（包括交通、零售店、學校等），為每間房屋定出分數，並按分數的水平訂定其相應的租金上限；制度不考慮市場變化，需求有所增減時，業主也難以靈活調整租金。這種高度僵化的規管，令該國的私人出租房屋市場日漸萎縮，目前只佔該國房屋供應比例不足9%。

相反，德國和法國同屬長期實施租管的歐洲國家，但她們的樓宇供應卻維持穩定，甚至錄得增長，而租金水平同時長期維持平穩。從政策概念上，兩國均承認實施租管某程度上會侵損業主的私有產權，但同時亦意識到它可帶來正面的社會影響，因此在規管安排上會有補償業主的安排，例如為受規管的業主提供稅務優惠，以減低業主承受的損失，令他們享有穩定的租金收益。

即使就租金作管制，規管的方式亦可靈活設計，例如德法兩國在一般情況下只限制加租幅度，讓業主在租管下對釐定初次租金水平仍有一定的「話事權」。除此之外，管制出租房屋的用途，亦可調節供應彈性。

香港在這方面跟荷、德、法三國不同。香港的房屋除出租或出售以外，有機會可轉變為合法（或非法）賓館，或作為商業用途（如樓上舖、辦公室），令其供應彈性高於其他地區。換言之，如何管制用途，對調控出租住房供應亦可有不同的效果。

【吸引業主維修物業】

政府經常擔心，租管會令業主拒絕維修物業，但只要多點創意，其實這些問題都可以處理。德法兩國利用業主逃避規管的心理，去吸引業主妥善維修，甚至改善其出租物業的狀況。受規管的業主可以藉改善租客的居住質素為由，向有關當局申請額外加租。在德國，若業主進行「現代化」工程或安裝節能的設備，他每年可以額外加租，加租幅度相等於能源節省的投資成本約11%；法國的另一個做法，是結合租管與資助業主維修單位的需要，得到資助的業主，須簽訂九年合約，並按規定的租金水平把物業租予低收入租戶。

【為業主分攤風險】

除了限制因出租物業所得的收益外，部分業主憂慮實施租管會削弱他們處理違規租客和風險的能力。對應有關問題，政策可集中處理如何分攤風險。法國政府的安排，是推出租金擔保保險制度，業主與租戶雙方須支付「租金保險」，如租戶欠租，業主只須申請基金賠償，追租事宜則交由基金會負責。

這種設計的原意，是希望可以分擔業主出租單位的風險，也希望在行政安排上省卻他們處理欠租租客的麻煩，減低業主因為實施租管而揀客的情況。就重置租管的討論，我們鮮有觸及如何分攤業主風險，保險制度固然是可能出路之一，但不同持份者可以多作其他思考及深化討論。

經初步分析，並歸納荷蘭、德國和法國的經驗，反映租務管制本身並非鐵板一塊，而是可以因應市場供求及業主行為而作出不同安排，政府不應一刀切否定推行租管的可行性，而是應借鑑海外經驗，與不同持份者商討，如何因時制宜，設計既可保障弱勢租客，同時又可適切香港住宅租務市場供應彈性的租務管制方案和配套措施，在保障租客權益和業主業益方面，以更合乎公平公義原則的方法，取得適當平衡。

黃子瑋為香港社會服務聯會政策研究及倡議總主任（社會發展）；何俊傑為香港社會服務聯會政策研究及倡議主任

轉載：好心腸，累街坊?—從實證思考租管

信報財經新聞   A18 | 時事評論 | By 邱誠武  2015年1月2日

政府上月（2014 年12 月）公布長遠房屋策略（長策），說明權衡利弊後，在香港實施租務管制並不符合居住環境欠佳住戶及社會整體利益。長策亦申明，政府有決心有計劃持續不懈地增加房屋供應，根本地回應因供應不足而致租金持續飆升的現象；同時繼續與相關機構合作，加強公眾教育，推動良好的租務做法。

長策公布後，有評論指供應需時，不推行租管是無視貧困戶的安居問題。我對此論，不敢苟同。

運輸及房屋局過去兩年多次與房居民及關注團體座談，亦探訪過深水、香港仔和觀塘的房戶，多方了解他們的苦況。為此，我們本「實證為本」原則，用上多個月反覆探究租管和租住權保障的本地和外國經驗，並在去年7月把研究分析結果提交立法會房屋事務委員會【註1】，該報告參考了國際組織的資料，以及多名海外及本地專家取材自紐約、三藩市、瑞典和本地的實證研究和分析。附【表】扼要綜合他們的觀察，有興趣的讀者不妨細閱有關報告。

業主揀客 租金上升
 

總括來說，有關研究顯示租管實行後，出現租盤減少的現象。社會上有意見認為，只要針對性地管制某類樓宇（主要是租金較低廉的單位）便能避免供應減少。然而，紐約、三藩市和瑞典的經驗卻顯示事與願違：受管制或稱「受保障」的單位「一盤難求」，要憑關係才得到招租資訊。
 

業主「揀客」更甚，並調高首次租約的租金，彌補以後在租賃期間內預期加不到的租金損失，弱勢社群（如低收入和日薪工人、少數族裔人士、殘障人士等）在這種環境下，更難物色單位租用。
 

除了「揀客」和租金先行提高外，亦不能排除一些業主嘗試用其他方法彌補因租務管制帶給他們的損失。香港過去在房屋供應緊張並施行租管的時期，便有業主以「鞋金」等名目，又或遠高於正常水平徵收水、電、煤等費用；業主亦可能向準租客索取較高的按金，令那些家無恒產、手停口停的租客搬遷更困難、更小彈性；更有甚者，「走法律罅」的業主可藉修改租賃條款，使有關協定在法律上無法構成租賃關係，令其單位免受任何租務管制措施規管。

我們並非視而不見問題所在。在供應不足的情況下，低下階層面對租管可能帶來「未管已加租」、租盤減少、各種巧立名目的附加費等副作用，從何談保障或選擇呢？只看表徵而藥石亂投，不計後果又是否可取的做法？
 

對症下藥 治本王道
 

「經濟合作與發展組織」（經合組織）在2011年研究了33個會員國的房屋政策【註2】，指出租管影響傾向弊大於利，如計入樓宇質素，沒有明顯證據顯示租管較嚴的國家平均租金相對較低；反而業主傾向起租時的租金叫價提高，令新租客承擔代價。經合組織的跨國數據也顯示，租金和租住權管制力度愈大，其出租住房質素低劣較多；租管亦降低勞動人口的移動，令人們不願按工作需要遷居，變相減低社會流動和經濟效率。
 

我們的研究也留意到，為了平衡租管令業主減少維修或不再把單位出租等負面影響，那些即使實施租管的外國政府，須同時給業主提供補貼。以德國為例，業主報稅時可以把因租管招致的租金損失作扣減；政府又為新建的出租樓宇提供累退折舊的稅項寬免，並有條件地資助發展商建造房屋出租。這些附加於租管的措施基本上是以公帑資助業主和發展商，在本地是否可取，大家莫衷一是。立法會秘書處就租管的研究報告【註3】亦指出，自1980年代末開始，英格蘭、威爾斯和新加坡等地相繼逐步撤銷租管。
 

當本地和外國實踐都充分顯示出租管的負面作用時，若然今天政府莽推租管，徒屬「好心做壞事」，最終低下層市民吃虧，實非大家所樂見。我們不能迴避當今房屋問題的本質，乃供應不足，因此對症下藥，宜聚焦長期持續增加供應。惟有堅定、有毅力地處理問題的核心，才是治本之王道。

【註1】運輸及房屋局研究報告：http://www.legco.gov.hk/yr1 3-1 4/chinese/panels/hg/papers/hg0707cb1-1709-1-c.pdf【註2】經合組織研究報告：Andrews, D.,A. Caldera Snchez and A. Johansson（2011）, Housing Markets and StructuralPolicies in OECD Countries, OECDEconomics Department WorkingPapers, No. 836, OECD Publishing【註3 】立法會秘書處研究報告：http://www.legco.gov.hk/researchpublications/chinese/1314in18-tenancy-control-in-selectedplaces-20140702-c.pdf

邱誠武 署理運輸及房屋局局長  

發展市民可負擔私宅租賃市場

信報財經新聞 A23 | 時事評論 | By 查理斯  2014-12-29

運輸及房屋局局長剛公布長遠房屋策略（簡稱「長策」）及其推行進度，強調只有增加房屋供應才能解決現在房屋短缺及樓價租金飆升的問題，又重申不考慮其他無助房屋供應的建議，包括坊間提議的租務管制、租金津貼及過渡房屋等，只考慮探討豐富資助自置居所的形式。這意味未來10年，除了興建20萬個公屋單位，政府主要透過鼓勵置業，供應28萬個出售房屋。 本港樓價自金融風暴後不斷飆升，由2009年至今房價指數升逾1.5倍，市民買樓百上加斤，但政府仍不斷鼓勵置業，藉以托起樓市與支持銀行業，卻沒有探討發展及規管私人出租房屋市場的可能性，以增加更多房屋選擇，令整體市民享有適當的住房權利。   誠然，政府致力在未來10年增建48萬個單位，但即使順利取得150幅土地，逐年興建2萬個公屋單位，9000 個居屋單位，同時不斷賣地，難道未來20萬個公屋單位可以應付現在逾26多萬個公屋輪候住戶？發展商又願意不理供求下，隨便起樓，隨便把新單位以低價推出市場嗎? 房屋供應難滿足現實   在正常情況下，單純增加土地供應，是否真可以令樓價與租金平穩下調？更何況，目前在150 幅目標土地中，有逾42幅仍待城規會通過規劃，亦有眾多地皮未諮詢區議會，短期內房屋供應預期不足，樓價繼續高企。租金在沒有租管下繼續攀升，由2009年至今，升幅已達70%，遠高於實質工資指數的增長（4%），輪候公屋的人數結果有增無減，他們只能租貴樓，或與父母同住；而收入稍高的家庭則紛紛借貸置業，寧做樓奴，也不想替業主供樓。   可是，張炳良局長卻似不知民間疾苦，侃侃而談「豐富資助房屋的方式」，沒有提出任何具體措施，而外界則被引導討論政府有意出售兩幢「新公屋」，以吸引公屋戶購買，騰空公屋單位，然而其數量有限，試問又可騰空多少單位呢？  政府一直只眼增加出售房屋，鼓勵置業，製造需求，卻鮮有從減少市民依賴置業或申請公屋的方向思考其他房屋選擇。而最為人所忽略的房屋選擇就是私人住宅租賃市場的發展，包括：鼓勵業主出租空置單位；透過補貼大廈復修，鼓勵出租業主持續放租；利用重建用地及地鐵上蓋項目增建私人出租房屋；加強發展及規管租務市場的配套，例如設立資產增值稅和租務管制。   根據「長策」報告，現在有逾10.5萬個住戶正居於環境欠佳的出租單位，其中有8.1萬戶住房，人均居住面積普遍低於50方呎，他們生活在貧窮線下的機會十分高，貧窮率達21.9%，比整體貧窮率（14.5%）為高；他們承受高租金及被迫遷的壓力，但政府沒有政策討論發展及規管私人住宅租賃市場，就連空置租盤數字也沒有，卻不斷聲稱租管將減少租盤的供應。 以新策略釋放空置單位 近年，房地產社企「要有光」推出光房計劃，物色市場上持有物業的業主，游說他們把空置物業出租給社會上有需要的單親家庭。該組織協助業主處理租務事宜，釋除他們擔心「租霸」佔用物業的疑慮。目前，已有50多位「良心業主」願意以低於市價出租物業，為期3年，支援100戶單親家庭。除了提供房屋外，「要有光」更為單親家長建立鄰里關係、提供職業輔導、搵工培訓等服務，以助他們脫貧。最近它更投得市建局轄下中環保育項目的幾個住宅單位，以及計劃把政府持有的前九龍紗廠眷宿大樓，翻身成45個住宅單位，以綜援戶租金津貼水平，租予有迫切房屋需要的單親家庭。 光房計劃給我們一重大啟示：就是市場上確實有不少空置單位，但需要用特別措施釋放它們。影子長策會曾在《信報》（2014年3月17日「拆解『空置論』語言藝術」）力證本港空置單位約有18 萬個，空置率達12.5%，其中大單位佔比重偏多。如何鼓勵手持多個物業的業主出租物業，「長策」隻字不提，其實，政府可參考德國的經驗，透過稅務優惠的方式，減低業主的物業稅，或設立房屋免稅額，獎勵他們以低於市價的租金出租房屋，增加租盤。更重要的是，支援社企或非牟利機構從事代租代管計劃，撮合業主與租戶，一方面，為業主解決租務事宜，釋除他們放租的憂慮，另一方面，為低收入租戶提供可負擔的房屋及適切的支援和服務。   鼓勵復修增加盤源 目前本港有逾6000幢樓齡50年或以上的舊樓，政府不宜再用拆卸舊樓、興建豪宅的方式推動市區重建。畢竟，大部分基層市民都住在舊區，例如深水、觀塘、葵青、油尖旺和九龍城等地區，若市建局繼續以「拆樓建豪宅」的方式推行重建，一方面，新建樓宇價格太高，未能惠及該區的重建居民，另一方面，大量減少現有租盤，破壞低下階層的居住空間。  故政府應以復修為主、重建為輔的方式處理舊樓，以法國為例，當地政府透過補貼及稅務寬免，鼓勵業主復修物業，並與業主達成協議，設定指定的租金上限，在9年內把物業租給低收入家庭。換言之，港府可研究優化「樓宇維修綜合支援計劃」，為出租業主增加額外的補貼及稅務寬免，鼓勵他們翻新樓宇，安裝節能裝置，長期出租物業。  倘若某些舊樓的復修成本很高，需要拆卸，政府可參考美國及澳洲的經驗，透過低息貸款、低價賣地或稅務津貼的方式，與發展商合作興建私人出租物業，並規限發展商興建「居住面積適切」的出租樓宇，例如在固定的年期內（如10至15年），租予未獲配公屋的中低收入階層，而其租金上限可參考應課差餉租值來設定，並用租金指數或物價指數的升幅作為加租幅度。除了重建用地，港鐵上蓋亦可透過這類公私營合作計劃，興建出租房屋，逐步取締房。   效法德國措施穩定樓價 現在政府沿用鼓勵置業方式，讓居屋業主出售未補地價的居屋──「白居二計劃」，但在求過於供的情況下，很多業主開出與私人樓宇相若、甚至更高的價格，但這些未有補地價的居屋畢竟仍屬資助物業，不宜作為賺錢工具，建議政府只容許業主出租未補地價居屋予持白表的家庭，而租金應設上限以支援中低收入家庭。 配合上述發展租務市場的方式，政府須把「磚頭」的短線投資價值減低，增加長期出租物業的誘因。參考其他國家的經驗，這包括收緊按揭借款、設立「資產增值稅」及增加徵收額外印花稅的物業轉售期。以德國為例，其樓價在過去20年平穩下調，沒有受金融危機影響，2008年後更因低利率而微升，主因是嚴格控制按揭貸款，又實施「資產增值稅」，向出售持有10年或以下物業的業主徵收25%資產增值稅及5.5%團結稅，以鼓勵業主長遠投資物業，賺取租金收入。  此外，政府須因時制宜，研究設立富彈性的租務管制，平衡業主與租戶的權益，包括加強租住權的保障，收緊終止租約的條款，延長終止租賃的通知期由1個月，延至3至6個月；此外，設立租金穩定機制，減少租金大起大落，在租金飆升時，為新租約的租金水平訂定上限，並把加租幅度與通脹、按揭利率的變動，甚或與若干投資回報掛，讓業主取得穩定回報。   過去9 年，香港的房屋供應卻大幅萎縮，相反2004 年撤銷租管前，新落成的樓宇每年高於2 萬至3 萬伙，可見租務管制不是影響房屋供應的主因，相反，適切的管制，加上其他配套，卻能建立穩健的私人住宅租賃市場，令香港變成一個可宜居的公平城市。

圖片來自南華早報(South China Morning Post)http://www.scmp.com/news/hong-kong/article/1248501/hong-kongs-subdivided-flat-dwellers-pay-more-rent-less-space

解決房屋問題的第三條路

信報財經新聞

A25  |   時事評論  |   By 鍾知途  |   2014-07-31 

 

在7 月24 日的立法會房屋事務委員會上，近百團體要求恢復租務管制，以紓緩基層家庭的租務負擔。不少經濟評論員和地產代理則保持一貫想法，認為租管帶來的問題多於好處，其實，他們的說法只不過是強化政府一向側重的置業投資和公屋發展之路，而忽略發展穩健的私人住宅租賃市場，令租客成為這些房屋政策紕漏的犧牲品。故此我們有必要從整體房屋市場的角度了解當前房屋問題的癥結，藉以研究第三條可提供和可負擔房屋之路。 一、投資炒賣主導房市 表面看，近數年的租金飆升與房屋短缺的關係十分密切，但對香港這個投資主導房市的城市來說，投資炒賣和外圍因素才是租金狂升狂跌的主因。 香港金融研究中心的一份報告曾分析由1980至2011年的租金變動，發現投資回報的差距和金融危機才是租金變動的主因【註】。換言之，當其他投資的預期回報（包括樓宇、股票或債券買賣等）比租金收入愈高，業主愈傾向出售物業套現，或把資本投放在股票或債券市場，造成租盤減少。 即使新業主選擇出租物業，但因置業成本高，他們便不得不加租。買樓投資，累積財富沒有錯，這卻令一眾租戶承擔這些投資炒賣的結果，這又公平嗎？ 不少人說增建房屋才能解決房屋問題，而政府剛剛公布未來四年將有7.8萬個潛在一手私人住宅單位的供應，估計平均每年成落1.57萬個單位，相信樓價和租金有望回落。不過，這個供應能否滿足不斷增加的需求，令樓價和租金逐步下滑？而跌幅又有多少，同樣存疑。 不要忘記，政府和地產商眼見回歸後的七年私人單位落成量達2至3萬多，而物業資產值卻大跌，這樣又怎會雷厲風行大增供應而重蹈八萬五房策的覆轍？即使建屋量如期增加，也不等於租盤量增加，業主仍有決定物業去向的選擇，如把單位轉為賓館或空置單位待價而沽。故我們不能簡單放大樓宇供應對租金的影響，而忽略理順租務市場的發展。 二、房策傾斜置業炒樓 由八十年代至今，政府一直以鼓勵置業為房屋政策目標，強調置業階梯——即盡早置業，往後再買更優質的物業。至於長遠房屋策略只討論公營及私人房屋的供應，從不過問出租物業的供應問題，故此私人出租房屋只是香港房屋市場的剩餘產物。 不同的是，回歸前的房屋政策可提供多種住屋選擇，包括房委會或房協的出租房屋、居屋、夾屋及非資助私人樓宇，以滿足不同收入階層的需要。相反，自1998年金融風暴後，政府停建居屋、房協失去提供其他資助房屋的角色、市建局加快清拆舊樓等等，令中低收入人士全被推進私人市場，向發展商買樓頓成唯一的理想選擇。 相反，租樓則視為次等選擇，故此政策一直忽視私人租務市場的存在和角色，就連相關空置租盤的數字亦欠奉。2002年政府撤銷租管，純為刺激樓市，減低業主收回物業作其他投資用途的成本。然而，在沒有租管的年代，私人租務市場並沒有得到健康發展，新增樓宇量一年比一年少，空置率更跌破自然空置率4.35%，拖欠租金和舊樓失修亦沒有消失，這可從香港業主會網的黑名單見到，遑論增加業主出租物業的信心，相反部分業主寧可空置物業或「租」予親戚。 儘管租樓不是政策目標，但它畢竟是普羅大眾的其中一項住屋選擇，養活30多萬住戶，佔整體房屋供應大約14%。在現時房屋供求失衡下，樓價和租金高企，租戶不但捱貴租，尋找適合租盤亦很困難。地產代理只勸稍有積蓄的人及早置業，而地產商則為滿足置業需要，不惜興建只有百多呎的「時尚房」。不少人眼見樓價只升不跌，便借錢入市，替地產商打工二三十年，生活全受綑綁，成為香港業主會所稱的「樓奴」。有些業主為求鬆綁，惟有以高租金放盤，把他們部分的置業負擔轉嫁租戶。業主沒有錯，但為何租客須為此買單呢？ 三、缺漏的公屋發展 無獨有偶，公屋供應亦同樣嚴重短缺，房署剛公布今年新增建屋量比上年度少逾一半，低收入家庭可以申請公屋，但等上樓卻遙遙無期；即使政策承諾於2018年起，每年增建20000個公屋單位，但房署的扣分制對近12萬非長者單身申請者設下諸多限制，每年編配予非長者單身人士的名額只有2000個；35歲單身人士更要等十年或以上的時間，這群人可以怎辦！ 更嚴重的是，當社會不斷催迫政府加快增建公屋，政府不惜開展沒有完善規劃的發展項目，最後只會製造多幾個「天水圍」這類規劃失當的新市鎮，造成更多社會問題。 發展私人租賃市場 過去政府一直側重透過置業投資和公營房屋兩條支柱去解決香港的住屋問題，實在嚴重忽略市民對租屋的需求；而且這方面的需求有增無減，實有必要重新釐定私人住宅租務市場的角色，正視其發展，並予以規管。租管，不只幫助受壓的租客，亦應保障小業主的權益，倘若有效執行，它不但可打擊欠租的租霸，更可確保小業主長遠有穩定的租金回報。  不少人覺得恢復租管，業主便會封盤，但實情卻是，有了適切的租管，例如提供較長年期的租約、限制終止租約的條款、設立合理的加租幅度機制，雖然會減少那些短線投資的業主出租物業，但卻增加一批重視長遠投資的業主，他們每年可以按通脹、維修、經濟損失（如按揭利率的上漲等）等成本，或長遠租金升幅的比例加租。長遠而言，這種安排亦有助穩定樓市。 此外，政府不能像以往般只銳意增加樓宇供應，而忽略增加租盤量，這方面可參考海外國家的經驗（包括德國和澳州），推行鼓勵出租物業的稅務優惠等措施。市建局和房協不妨利用部分復收的土地興建出租物業，交由熟悉物業的非牟利機構代租代管，以協助不同階層改善居住環境。 民主黨最近亦提議把未補地價的居屋、出售公屋鬆綁出租，所得的租金由業主與政府分攤，雖然這有房屋商品化之嫌，但如果重設租管不是短期措施，這未嘗不是一條提供可負擔房屋的出路。同時，這亦可減少這類業主因非法出租物業，給某些租客脅迫下故意拖欠租金的風險，否則這些「租霸」案例繼續成為業主會批評租管的口實。 最後，政府還須強化業主對租管及出租物業的信心，設立處理租務糾紛的中介機構，或考慮發展如台北市的「空閒住宅政府代租代管計劃」，由熟悉物業和租務的非牟利機構或社企協助代租代管，以減低並解決租屋糾紛，提高業主出租的意願。 的確，租管不是解決房屋問題的萬靈丹，但它卻是規範及發展私人住宅租賃市場其中一環，若配合其他政策配套，長遠而言，私人住宅租賃市場可成為長遠房屋政策的的第三條支柱。 【註】Wang, Honglin, Chu Zhang and WeihangDai. 2013. Rental Adjustment and Housing Price:Evidence from Hong Kong's Residential PropertyMarket, Hong Kong Institute for Monetary Research.

重設租管 完善私人住宅租賃市場

信報財經新聞        A18  |   時事評論  |   By 鍾知途  |   2014-07-23                最近，不少團體重提恢復租務管制（下稱「租管」），以紓緩中低收入階層的租務負擔。不過，經濟評論員普遍認為租管只會令業主成為受害人，而且帶來的問題比好處多，包括減低業主出租及維修物業的意欲、誘發實施租管前的加租潮等等；他們認為政府應大量增加房屋供應，才是長遠解決現時房屋短缺之策。 可是，這些評論卻忽略一點——政府一直不重視發展私人住宅租賃市場，而租管正正是協助規範和發展這個市場的一環。租管的影響，除了視乎它的設計，還要看看其他支援私人住宅租賃市場的配套是否足夠，以及此一市場與其他投資活動的關係。現在我們不妨先看看德國如何透過發展大規模私人住宅租務市場，以穩定樓價和房屋供應，藉此突顯香港正面對三大房屋問題。 業主租客 受惠租管 二次大戰後的西德，房屋嚴重短缺，遂開始實施第一代限制租金水平的租管，並大量興建社會房屋；同時亦透過訂立房屋法推行一系列措施，包括貸款、直接補貼、稅務優惠等，以鼓勵發展商增建私人出租房屋。此外，政府又透過稅務優惠，如「物業折舊免稅額」及「房產負扣稅」減低業主的物業稅，以鼓勵他們出租物業。為了遏止物業炒賣，政府實施「資本利得稅」減低業主在置業後兩年內轉售物業的意欲，房屋量因此而大增，第一代租管故逐步取消。 七十年代，由於物價上漲，租金高企，西德政府於1971年通過第二代租管，包括提供無限期的租約、限制終止租約條款及規定加租後的水平不可高於同類單位的租值，以保障租戶免受迫遷，但業主可自由擬定新租約的租金。直至1980，房屋供應不足，政府為了刺激建造業發展，於是提高稅務優惠及放寬租務管制（例如提高加租幅度的上限、加租與消費物價指數掛），以增加出租房屋的供應。相反，社會房屋逐步減少及私有化。 到九十年代，東西德統一，房屋又再短缺，政府向1980年前落成的出租樓宇收緊加租的幅度，同時透過增加貸款及稅務寬減鼓勵房屋的投資；及後，政府把三年加租不得多於20%的機制普及至所有出租房屋，並減低終止合約的通知期至三年。往後，德國政府建立更客觀的「市場租金指標」，規範業主訂定租金時要接近平均「市值租金」；又鼓勵業主提高樓宇的質素，令維修成本可成為免稅額，減輕業主稅務負擔。 2000後，德國政府為了穩定樓市，遂修訂資本利得稅，向置業後十年內轉讓物業的業主徵稅，以減低物業的炒賣。由於現時出租房屋充裕，政府遂加強協助業主把出租物業現代化，故立例規定若業主進行大型維修及增加節能的設施，可額外加租，上限為維修成本的11%，以提高出租樓宇的質素。 在政府大力發展私人住宅租賃市場下，2010年，德國的私人出租房屋佔整體房屋達52%，私人自置物業佔44%，社會房屋僅佔4%。德國的私人出租房屋不像香港只照顧低收入及沒有能力置業的家庭，還會滿足那些需要長租約的中年及長者住戶的需要。 此外，德國人沒有置業階梯的觀念，他們相信租樓亦可以改善居住環境。由於市場已有足夠的優質租盤，加上置業成本高，德國的樓價一直上升緩慢，這亦減低樓宇的炒賣。對一般業主而言，投資房地產的主要目標是長遠投資及解決退休的問題，非短線炒賣，因此業主與租戶對租管並不反感，相反它造就了一批重視長遠投資回報的業主，而租戶亦受惠於這種穩定的租住環境。 德國的租賃市場承托逾半成的房屋需求，全賴政府對房屋租賃市場的銳意發展和規管，並適時調整租務管制及其配套措施所致；相反香港卻走一條只倚重置業投資及公屋發展之路，忽視私人租務市場的存在，造成以下三大房屋問題： 一、房策側重置業 自1987年長遠房屋政策起，由殖民年代到回歸後，政府均以鼓勵置物為房屋政策目標，政策只討論公營及私人房屋的供應，從來沒有討論出租物業的供應問題，故私人出租房屋只是香港房屋市場的剩餘產物。不同的是，回歸前的房屋政策可提供多種住屋選擇，包括房委會和房協的出租房屋、居屋、夾屋及非資助私人樓宇，以滿足不同收入階層。 不過，自九八金融風暴後，政府停建居屋，房協又失去提供其他出租及資助出售房屋的角色，中低收入人士全被推向私人市場。理想的住屋選擇只得一種——向發展商買樓，否則只能租樓。房屋政策完全忽略私人租務市場的存在，就連相關空置租盤的數字亦欠奉。政府撤銷租務管制，只為減低業主收回物業的成本，有利轉售物業和調整租金。 儘管租樓不是政策目標，但畢竟它是其中一項住屋選擇，照顧三十多萬住戶，佔整體房屋供應約14%。在現時房屋供求失衡下，樓價和租金高企，租戶不但捱貴租，尋找適合租盤亦困難。地產代理只勸稍有積蓄的人不要租樓，替業主供樓，而是鼓勵他們及早置業。不少人眼見樓價只升不跌，便借錢入市，替地產商打工二三十年，生活全受綑綁，成為香港業主會所稱的「樓奴」。有些業主為求鬆綁，惟有以高租金放盤，把他們部分的置業負擔轉嫁租戶。業主雖然沒有錯，但為何要租客為此買單呢？ 二、投資炒賣主導市場 表面看，房屋短缺導致租金飆升，但對香港這個投資主導房市的城市而言，投資炒賣和外圍因素才是租金狂升狂跌的主因。香港金融研究中心一份報告分析由1980至2011年的租金變動，發現投資回報的差距和金融危機才是租金變動的主因。所謂投資回報的差距，是指租金收入與其他投資（包括樓宇、股票或債券買賣等）收入的差距。換言之，當其他投資回報比租金收入愈高，業主愈傾向出售物業套現，或把資本投放在股票或債券市場，造成租盤減少。即使新業主選擇出租物業，但置業成本高，他們不得不加租。買樓投資，累積財富沒有錯，但一心想自住的租戶為何要承擔這些投資炒賣的結果？ 現在不少評論員說增建房屋才能解決房屋問題，但政府和地產商為免釀成樓價急跌的局面，又怎會無止境增加供應？「市」焦慮症已成為決策者的無形緊箍咒。此外，即使建屋量增加，也不等於租盤數量增加，業主仍有決定物業去向的選擇，如空置單位待價而沽。故我們不能簡單地放大樓宇供應對租金的影響，而忽略租務市場的發展和規管。 三、漏網公屋政策更嚴重的是，公屋供應短缺，即使低收入家庭可以申請公屋，但上樓時間卻遙遙無期，租樓捱貴租成了他們現時唯一選擇。即使政府承諾自2018年起，每年增建20000個公屋單位，但房署的扣分制對近13萬非長者單身申請者設下諸多限制，令他們不能於三年內取得公屋；35歲單身人士輪候公屋甚至要等十年或以上的時間，這群人可以怎辦？沒有其他選擇，只能租樓，捱貴租。 租務市場 探討出路 德國與香港，兩者的社經截然不同，但當地實施的房屋政策，特別是發展和規管房屋租賃市場的力度和方式值得我們借鑑。租管不只是幫助受壓的租客，亦須保障業主的權益，正如德國的種種政策，均是鼓勵和協助業主出租物業。 鑑於現時香港房屋選擇單一、投資炒賣主導市場和公屋政策缺漏，政府必須盡快完善私人住宅租務市場，優化第三條房屋供應之柱，包括： 一、設立適切的租務管制：例如限制終止租約的條款及延長通知期；訂立合理的加租機制，確保小業主有穩定的租金回報；設立處理租務糾紛的中介機構，強化業主對租管的信心。 二、推行相關配套如稅務寬免╱津貼、減低差餉等措施，鼓勵業主出租和維修物業，並提高印花稅，增加短期物業轉讓的成本； 三、研究透過市建局及房協興建私人出租物業，或提高誘因令發展商提供可負擔的出租單位。

四大方向改革《業主與租客條例》

信報財經新聞     A21  |   時事評論  |   By 查里斯  |   2014-07-07           今年的7月9日，是政府撤銷租務管制十周年。回望這沒有租管的十年，雖然樓市興旺，但樓宇供應量不增反跌，住宅租金長升長有，基層市民的居住環境每況愈下，樓宇失修也非罕見。根據差餉物業估價署資料，各類私人住宅落成量由2003年的2.6萬個減至2013年的約8300個；同期，各類私人住宅的租金指數則由73.6升至154.5，升幅達109%。 至於細單位租金的升幅更高，以40 平方米或以下的私人住宅為例，租金指數升幅達116.7%。相反，平均名義工資指數只升41%，在樓宇供應減少及租金不斷飆升下，逾25 萬輪候公屋的基層家庭及人士只能繼續承受租金的重擔。 香港社會服務聯會上月指出，香港的住屋狀況在近十二年出現大倒退。政府的房屋政策傾向維護私人物業市場發展，包括停建居屋、減少公屋供應及廢除租管，這造成今天樓價和租金的不斷攀升。 對輪候公屋的低收入人士來說，租住一個僅有100呎、質素欠奉的房，月租卻需3000至4000元，已佔其入息逾四成。收入較高的一族同樣須面對樓價高企的壓力，不少因而選擇租樓，400至500呎的單位月租要萬多元；若承受不了，便迫於盡快入市買樓，然後揹上二三十年的按揭債務，半生為發展商打工。這種有利地產霸權的房屋政策，令不少中產和低收入家庭無路可走，情況至今仍然未有改善。 即使特首在《施政報告》承諾2018年開始每年提供20000個公屋單位，又說未來十年將增建20萬個單位，但短期內由於土地供應不足，房屋署未能大量興建公屋單位，故此審計署估計，一般公屋申請人的平均輪候時間將延長至平均五年。 此外，政府計劃於未來十年興建大約19萬個私人住宅單位，可是私人物業市場經常受到外圍因素和市區重建影響，樓價和租金變動極大，出租空置單位的數量也不明確，政府也沒有這些單位的統計數字，訊息不透明，缺乏相應政策鼓勵出租住宅物業的發展。 面對私人住宅租金不斷上升，短期內政府未能為有需要的基層市民提供可負擔的房屋；這樣，檢討及改革《業主與租客（綜合）條例》，便可為市民提供一個較穩定的租住環境，這實為社會所需。根據立法會及政府剛公布的租管研究結果，筆者發現不少國際城市都會因應社會需要而廢除或重設租管。 雖然租管的種類繁多，但大多涉及保障租住權和「加租調節機制」。粗略歸納有三代模式：第一代租金管制——控制租金水平，缺乏彈性；第二代租金管制——是一種調節加租幅度的機制，主要按成本或投資回報釐定加租幅度，較有彈性；第三代租金管制——這一代的加租調節機制，只規管租約期內的租金變動，豁免規管新租約的租金水平，彈性更高。 過去提及的租管問題，包括出租單位減少和樓宇失修，如政府剛公布的文件指出，較大機會出現在那些缺乏彈性和把租務市場劃分為「受管制」及「非管制」的租金管制下。 相反，加拿大的不列顛哥倫比亞省或安大略省，第三代租管不見得對新落成樓宇的供應有所影響；而她們也有配套避免租管帶來的問題。因此，問題不是應否設立租管，而是哪一類租管設計及其相應配套較有效解決問題，筆者透過美加及歐洲城市實行第二及第三代租管的經驗，建議政府和公眾可從四個方向檢討和改革目前的《業主與租客（綜合）條例》： 一、為終止租約設限及延長通知期 現行條例未能為沒有物業的家庭提供一個較穩定的居住環境，業主只需一個月通知，租戶便要遷離。相反，根據歐洲的租管經驗（如德國和荷蘭），一般的租約年期較長，甚至沒有限期，業主不能隨意終止合約，而通知期一般是三個月。 有別於德國及荷蘭，加拿大多個省份沒有訂立長年期的租約，若租約期滿，業主與租戶須要自行商討續租事宜，即使業主不同意續租，租戶也不一定須要遷出，他們每月或每周可用繳租方式繼續租住單位；如果租戶違反租約（例如遲交租或破壞物業）、業主欲收回物業自用、讓近親自用或重建……，業主均可向「業主與租戶委員會」（半司法機構）申請終止租約，通知期分別是14天和30天，委員會便會舉行聆訊，邀請雙方出席，最終由委員會作出裁決。 為確保租戶享有較穩定的租住環境，法例上，政府可重新加入限制終止租約的條款，並把通知期由一個月增至三個月。此外，亦可考慮訂立一年死約、兩年生約的定期租賃，讓低收入家庭有充足時間輪候公屋；但這須要為第一次訂租設立上限，例如參考同區同類型單位的平均租金。 二、加入「加租調節機制」 鼓勵業主持續出租單位眾所周知，現時業主可以按市場狀況自由加租，但如果租金升得太高，租戶便會承擔不了；若它跌得太低，業主出租物業沒有得。較穩健的做法是，業主根據一套「加租調節機制」提出加租，以加拿大安大略省為例，租約期間，業主每年只可加租一次；加租前三個月，業主須通知租戶有關事宜；業主須按「加租指引」（RentIncrease Guideline）加租。「加租指引」一般與消費物價指數掛，若業主加租時想超越「加租指引」所訂的最高加租幅度，可向「業主與租戶委員會」申請。委員會為保障業主的權益，會考慮多項因素的變動，如管理費、差餉、物業稅、按揭利率、財務損失等而批核業主的加租方案。除了成本外，有些地方更考慮投資回報率釐定加租的幅度。 三、鼓勵樓宇維修 提高居住質素無論有沒有租管，業主不一定主動維修樓宇，究其原因，這會涉及巨大成本。為了鼓勵業主維修樓宇，第三代租金管制把不定期的樓宇大維修、新增服務等成本計算在租金加幅比例之上，又或讓出租物業享有較高的樓宇維修補貼。因此，政府可以考慮把「加租調節機制」加進《業主及租客（綜合）條例》，一方面訂立合理及穩定的加租幅度，另一方面，鼓勵業主維修樓宇及新增設備，以提高住客的居住質素。 四、鼓勵空置單位出租 這有三種方法：1. 新租約租金可自由釐定。根據美加德的租管經驗，第三代租務管制容許新租約租金按業主與租戶雙方決定，業主可根據市場狀況而提高新租金的水平，法例不設限，但對部分歐洲的租管而言（如德國），雖然業主能自由訂定新租約的租金，但法例規定業主於出租房屋短缺時，不應把租金水平訂逾同區同類型單位租金的20%，以防止謀取暴利，製造房屋問題。 2. 新樓宇可獲豁免規管。有關豁免新樓的年期，每地有不同做法。在加拿大不列顛哥倫比亞省，她的租管不會豁免新樓；在安大略省，她會豁免於1998年6月17月後建成、但從未佔用的租住單位；在曼尼托巴省，她則規定2005年3月後建成的新樓宇可享有二十年租管的豁免。然而，界定「新樓」定義時要小心，否則有可能像紐約製造兩個不同租金水平的租賃市場，屆時收入稍高的人有機會選擇受規管的出租單位，令有需要的人未能租住可負擔的單位。 3. 委託市建局及房協運用已收購的土地發展出租住宅物業，並以可負擔的租金水平出租單位。香港房地產發展一直過分傾向投資炒賣，以圖利為主，令希望安居樂業的人買不起╱租不到樓。若香港要成為廣大市民的宜居城市，政府除了繼續增建公營房屋之外，也須盡快檢討《業主與租客（綜合）條例》，重設租管，建立一個更為穩健的私人住宅物業租賃市場，為市民提供更多可負擔的出租單位，並確保小業主有穩定的租金收入。